I GSK 1026/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Po 58/24 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwolnienie opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 12 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Po 58/24 oddalił skargę M. Sp. z o.o. w P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Poznaniu z [...] grudnia 2023 r. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. (Treść uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia oraz innych orzeczeń wskazanych w niniejszym uzasadnieniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA orzeczenia.nsa.gov.pl). M. Sp. z o.o. w P. wniosła skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia, zaskarżając je w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") ww. spółka zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez: a) błędne ustalenie w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, że Skarżący kasacyjnie uchybił złożeniu wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres od marca do maja 2020 roku w terminie wynikającym z art. 31zp ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: "ustawa COVID") ze swej winy, w sytuacji, gdy uzasadnienie złożonego wraz w wnioskiem RDZ z dnia [...] listopada 2020 roku wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia wyraźnie wskazuje na brak winy Skarżącego kasacyjnie w niezłożeniu wniosku w terminie; b) błędne ustalenie w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, że Skarżący kasacyjnie uchybił złożeniu wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres od marca do maja 2020 roku w terminie wynikającym z art. 31zp ust. 1 pkt 1 ustawy COVID ze swej winy, tj. nie zadbał jako przedsiębiorca w sposób szczególny o własne interesy i nie posiadał wiedzy na temat ciążących na nim obowiązków wynikających z obowiązujących regulacji prawnych oraz norm i uprawnień przewidzianych w aktach prawnych, w sytuacji kiedy niezłożenie wniosku w terminie do [...] czerwca 2020 r. wynikało właśnie z wykonanej przez Skarżącego kasacyjnie pogłębionej analizy przepisów oraz ich interpretacji stosowanej przez Organ, która w tamtym czasie nie pozostawiała wątpliwości, iż wniosek nie zostanie przez Organ uwzględniony a jego składanie prowadzić będzie jedynie do niezasadnego obciążania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych obsługą tegoż wniosku; 2) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 59 § 1 w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. i art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 ustawy COVID i w zw. z art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2024, poz. 497 ze zm.; dalej: "u.s.u.s.") prowadzące do niezasadnego nieuchylenia decyzji Organu odmawiającej przywrócenia Skarżącemu kasacyjnie terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres od marca do maja 2020 roku, mimo bezpodstawnego zawężenia przesłanek przywrócenia terminu przez ten Organ do wystąpienia siły wyższej, jak i przy błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przeszkodą w dokonaniu danej czynności procesowej w terminie nie mogą być okoliczności dotyczące intepretowania przepisów regulujących jej dokonanie, w sytuacji kiedy Skarżący uprawdopodobnił, że niezłożenie przedmiotowego wniosku w terminie wynikało ii tylko ze stosowania się do obowiązującej w dacie upływu terminu interpretacji przepisów regulujących przesłanki do ubiegania się przedsiębiorców o takie zwolnienie, a interpretacja przepisów dokonywana przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów uległa zasadniczej zmianie już po upływie terminu co skłoniło Skarżącego kasacyjnie do złożenia wniosku wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, mając na uwadze że zarówno przepisy służące wsparciu przedsiębiorców w czasie pandemii COVID-19 jak i ich wykładnia ulegały bardzo częstym zmianom co nie powinno prowadzić do uznania, iż w sposób zawiniony nie dochował on terminu do złożenia wniosku oraz pogorszenia jego sytuacji względem innych przedsiębiorców którzy kierowali wnioski całkowicie bezzasadne w świetle ówczesnej interpretacji przed dniem [...] czerwca 2020 r.; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie w sposób wadliwy uzasadnienia orzeczenia, które nie odnosi się do zarzutu Skargi w postaci błędnego przyjęcia przez Organ, że jedyną przesłanką przywrócenia terminu Skarżącemu kasacyjnie byłoby wystąpienie siły wyższej uniemożliwiającej złożenie wniosku do dnia [...] czerwca 2020 r., a także objęte jest wewnętrzną sprzecznością w tym zakresie, że niezłożenie przez Skarżącego kasacyjnie wniosku w terminie do [...] czerwca 2020 r. oceniane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jako jego świadomy wybór, a jednocześnie Sąd ten zarzuca Skarżącemu kasacyjnie, iż jako przedsiębiorca nie zadbał w sposób szczególny o swoje interesy i nie posiadał wiedzy na temat swoich obowiązków i uprawnień przewidzianych w aktach prawnych; 4) art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga ta winna zostać uwzględniona, a zaskarżona decyzja ZUS uchylona. Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także zasądzenie od organu na jej rzecz niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podała argumenty na poparcie postawionych zarzutów. Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona – Organ w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna spółki nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, że artykuł 15zzzzzn2 został dodany do ustawy o COVID-19 na mocy przepisów ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020 r. poz. 2255) i zaczął obowiązywać z dniem 16 grudnia 2020 r. a został on odwołany z dniem 16 maja 2022 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2022 r. poz. 1027). Stosownie do brzmienia przepisu art. 15zzzzzn2, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w art. 15zzzzzn2 ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (ust. 3). Pojęcie "prawa administracyjnego" użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19, nie zostało zdefiniowane w żadnej regulacji. Dokonując wykładni powyższej normy prawnej podkreślić należy, że podstawową sprawą dla każdej koncepcji wykładni jest określenie przyjmowanego w niej celu. Generalnie określa się w polskiej, współczesnej kulturze prawnej cel wykładni jako "ustalenie rzeczywistego znaczenia norm prawnych zawartych w przepisach prawa" (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2008, s. 257). Niewątpliwie celem art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 była ochrona obywateli RP przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa. Skoro ze względu na epidemię, ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są ograniczenia ich aktywności oraz ograniczenia w działaniu instytucji publicznych, a zamiarem ustawodawcy było przyjęcie regulacji zapewniających skuteczną ochronę prawną, to tym bardziej nie można regulacji art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 w spornym zakresie wykładać zawężająco. Oznaczałoby to, że mimo niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia stron wszystko odbywałoby się na zasadach ogólnych sprzed stanu epidemii, co nie jest do przyjęcia. Skoro bowiem ustawodawca wprowadził przepis szczególny, dający obywatelom ochronę przed skutkami ograniczeń związanych z epidemią w postaci obowiązku organu administracji publicznej zawiadamiania strony o uchybieniu terminu i wyznaczeniu stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, rolą organu jest dokonanie wykładni tego przepisu z uwzględnieniem jego celu. Takie zaś działanie w zakresie dyrektyw wykładni celowościowej do art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19, prowadzi do przyjęcia, że ma on zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu. Należy wobec tego, w toku celowościowej wykładni omawianego przepisu, przyjąć szerokie rozumienie użytego w nim pojęcia "prawa administracyjnego", a więc i to, że przepis ten reguluje bieg terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony przewidzianych w regulacjach prawnych, które zaliczyć można do szeroko rozumianego prawa administracyjnego. Ustawa o COVID-19 z uwagi na swój nadzwyczajny charakter zawiera normy, które można zaliczyć do wszystkich trzech działów prawa. Dlatego charakter każdego z przepisów tej ustawy należy oceniać odrębnie. Przepis art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 określa terminy, w których płatnik składek powinien przesłać deklarację rozliczeniową lub imienny raport miesięczny, co jest warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo tej ustawy. Obowiązek obliczania i wpłacania tychże składek jest obowiązkiem publicznoprawnym (administracyjnym). Wskazany wyżej art. 31zq ustawy określa przesłanki, od których spełnienia uzależnione jest uzyskanie przez płatnika składek ustawowej ulgi (zwolnienia) w zakresie realizacji tego obowiązku publicznoprawnego (administracyjnego). Jedną z tych przesłanek jest złożenie deklaracji rozliczeniowej lub imiennego raportu miesięcznego w określonym datą terminie. Nie ulega zatem wątpliwości, że art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 jest przepisem prawa administracyjnego, a terminy określone w tym przepisie są terminami przewidzianymi w przepisach prawa administracyjnego, do których odnosi się art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19. Stosownie do treści art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia [...] czerwca 2020 r. ( tego dotyczy niniejsza sprawa) (.....) chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Terminy wskazane w powołanym przepisie mają charakter materialnoprawny i generalnie nie podlegają przywróceniu. Wyjątkiem była jedynie opisana wyżej regulacja art. 15zzzzn2 ustawy o COVID-19 mogąca w połączeniu z art. 58 K.p.a. - wyjątkowo stanowić podstawę przywrócenia także terminu o charakterze materialnoprawnym. Na gruncie tej sprawy (rozpoznanej uprzednio przez WSA w Poznaniu wyrokiem z 26 października 2021 sygn. akt III SA/Po 538/21 i Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 maja 2023 r. sygn. akt I GSK 93/22) bezspornym jest, że skarżąca spółka nie złożyła w ogóle wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Natomiast składając wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia strona wskazuje, że niezłożenie wniosku o zwolnienie w terminie do [...] czerwca 2020r. było spowodowane tym, że spółka uznała, iż jest to niecelowe gdyż przepisy były niedookreślone a ich wyjaśnienie było rozstrzygające dopiero po komunikacie Urzędu Konkurencji i Konsumentów. Stąd dopiero po tym komunikacie strona uznała za właściwe staranie się o środki pomocowe związane z pandemią. Według skarżącej kasacyjnie odmowa przywrócenia terminu w niniejszej sprawie była wadliwa, gdyż skarżąca spółka uprawdopodobniła, iż niezłożenie przedmiotowego wniosku w ww. terminie wynikało li tylko ze stosowania się do interpretacji przepisów regulujących przesłanki do ubiegania się przedsiębiorców o takie zwolnienie obowiązującej w dacie upływu powyższego terminu. Według Sądu I instancji organ prawidłowo uznał, że nie było podstaw z art. 58 k.p.a. do przywrócenia terminu do dokonania przedmiotowej czynności złożenia wniosku. To stanowisko podziela Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Należy przyznać rację Sądowi I instancji, że dla uprawdopodobnienia braku winy, o którym mowa w art. 58 § 1 kpa, wymagane jest, aby zaistniała przeszkoda nie była możliwa do przezwyciężenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości interpretacyjne jakie miała skarżąca dotyczące możliwości ubiegania się przez spółkę o zwolnienie z obowiązku opłacania składek ZUS za miesiące marzec-maj 2020r. nie stanowią okoliczności którą można potraktować, jako uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku w terminie. Z motywów jakie podaje skarżąca kasacyjnie wynika, że zdawała sobie sprawę z tego, że pomimo istnienia w przestrzeni publicznej różnych interpretacji przepisów regulujących uzyskanie takiej pomocy nie było jednak wykluczone, że istnieje możliwość jej uzyskania. Świadome zaś zrezygnowanie przez skarżącą kasacyjnie z dopełnienia formalności w postaci złożenia wniosku o pomoc w określonym ustawowo terminie nie może być więc uznane za wystąpienie przeszkody nie do przezwyciężenia, której strona nie mogła usunąć. Rację ma zatem Sąd I instancji akceptując, jako prawidłowe, stanowisko organu, że strona podjęła świadomie ryzyko negatywnych skutków procesowych swojego działania. Organ administracji nie jest zobowiązany do przywrócenia terminu w sytuacji, w której odmowa przywrócenia terminu jest dla strony krzywdząca i naraża ją na straty finansowe. Od strony w toku postępowania administracyjnego wymaga się dołożenia wszelkiej staranności i dbałości o swoje interesy. W zasadzie każde uchybienie terminu może prowadzić do negatywnych skutków dla strony, które w pewnych sytuacjach mogą narazić ją na straty finansowe. charakter skutków jakie są związane z uchybieniem terminu, nie stanowią – zgodnie z wolą ustawodawcy – przesłanki przywrócenia terminu. Bez względu zatem na konsekwencje związane z uchybieniem terminu, jego przywrócenie jest możliwe wyłącznie gdy strona uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. W realiach kontrolowanej sprawy skarżąca spółka tego nie uprawdopodobniła. Prawidłowo zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ orzekł o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku, co w efekcie zasadnie doprowadziło Sąd I instancji do wniosku, że skargę strony należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.