I GSK 1038/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1079/19 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. W. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 4 050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 stycznia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1079/19 oddalił skargę J.W. ( dalej określanej jako Skarżąca lub Beneficjentka) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 29 marca 2019 r. nr 32/2018/2019 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz.935, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a w związku 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w związku z art. 74 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 oraz art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina polegające na błędnym uznaniu, że Skarżąca w dacie składania wniosku była osobą zaradną i znającą regulacje prawne, a zatem błąd przy wydawaniu decyzji o przyznaniu dofinansowania polegający na nieuwzględnieniu braku posiadania przez skarżącą wymaganego stażu w rolnictwie mógł zostać przez nią wykryty w zwykłych okolicznościach, podczas gdy wnikliwie dokonana ocena zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku przeciwnego, a mianowicie, że to organ błędu nie zauważył, pomimo tego, że jest profesjonalistą w tej dziedzinie, w przeciwieństwie do Skarżącej. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniosła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Argumenty na poparcie zarzutów przytoczono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej. Wniósł także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 P.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała. Dalej należy zaznaczyć, że stosownie do normy art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną winno zawierać ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została formalnie oparta na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Jednak w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można formułować także zarzutu naruszenia prawa procesowego, nie można kwestionować ustaleń faktycznych. Ponadto zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego autor skargi kasacyjnej winien był powiązać naruszenie przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r poz. 572, dalej określanej skrótem K.p.a.) z odpowiednią normą P.p.s.a. Wreszcie winien wykazać, że zarzucane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia skierowanym przeciwko wyrokowi wydanemu przez Sąd pierwszej instancji, a nie decyzji wydanej przez organ. Jak trafnie zauważa się w nauce prawa, "przedmiotem rozpoznania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest sprawa administracyjna, lecz sprawa sądowoadministracyjna, polegająca na badaniu przez sąd administracyjny pierwszej instancji zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Z kolei NSA działający jako sąd drugiej instancji, zasadniczo nie rozpoznaje sprawy sądowoadministracyjnej, lecz sprawuje kontrolę zgodności z prawem orzeczeń sądu pierwszej instancji" (T. Woś (red.) [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Lex/el 2016, komentarz do art. 173). Tym samym, jak wynika z art. 3 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny rozpoznając skargę sprawuje jedynie kontrolę nad działalnością organu. Z przyjętego modelu kontroli sądowoadministracyjnej wynika zatem, że sąd nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie ocenia prawidłowość ich zastosowania przez organ. Chcąc zatem prawidłowo sformułować zarzuty skargi kasacyjnej należy przede wszystkim odnieść się w ich obrębie do zaskarżonego wyroku, wskazując chociażby jakich błędów sąd nie dostrzegł w ustaleniach stanu faktycznego sprawy, czy przy wykładni prawa materialnego bądź jego niewłaściwego zastosowania dokonanego przez organy. Powyższych okoliczności w skardze kasacyjnej nie podniesiono i co więcej nie wykazano, aby ewentualne uchybienia przepisom K.p.a. miały istotny, a nie jakikolwiek, wpływ na wynik sprawy, co czyni te zarzuty nieuzasadnionymi. Jako niewystarczające uznać należy powołanie, że opisane w zarzutach naruszenia procedury mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bez wykazania ich wagi jako istotnych dla stanowiska Sądu pierwszej instancji. Już z tego powodu zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jako wadliwie skonstruowany nie mógł być uwzględniony. Po drugie, przepisy art. 21 ust. 1 i 2 pkt 1 - 4 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1856 z późn. zm.) istotnie modyfikują przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego reguły postępowania prowadzonego w tej sprawie. Przepisy art. 7, art. 77 § 7 K.p.a. nie znajdowały zastosowania w tej sprawie. Zatem organ nie mógł ich naruszyć a Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenić ich zastosowanie. Natomiast to, czy kwestia wystąpienia ewentualnego błędu organów administracji została należycie rozważona w zaskarżonej decyzji w świetle znajdującego zastosowane w te sprawie art. 80 K.p.a. podlegała ocenie Sądu pierwszej instancji w kontekście przesłanek wynikających z norm prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Bowiem to normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczają tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2015 r., o sygn. akt II GSK 1449/14). Wobec niezasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania ustalony w sprawie stan faktyczny uznać należy za niepodważony, co w konsekwencji bezzasadnymi czyni zarzuty uchybienia przepisom prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 74 ust. 4 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 należy zauważyć, że powołany w zarzucie artykuł dotyczący przekazywania gospodarstw rolnych i w ustępie pierwszym zawierający słowniczek na użytek tej regulacji nie miał zastosowania w sprawie. Także organy czy Sąd pierwszej instancji się nie odwoływały. Argumentacja przytoczona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje na to, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o wpływ błędu organu na sytuację Skarżącej. Autor skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego upatrywał w "błędnym uznaniu, że Skarżąca w dacie składania wniosku była osobą zaradną i znającą regulacje prawne, a zatem błąd przy wydawaniu decyzji o przyznaniu dofinansowania polegający na nieuwzględnieniu braku posiadania przez Skarżącą wymaganego stażu w rolnictwie mógł zostać przez nią wykryty w zwykłych okolicznościach, podczas gdy wnikliwie dokonana ocena zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku przeciwnego, a mianowicie, że to organ błędu nie zauważył, pomimo tego, że jest profesjonalistą w tej dziedzinie, w przeciwieństwie do Skarżącej". Takie sformułowanie zarzutu wskazuje raczej na błąd subsumcji, tj naruszenie prawa przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na mylnym przyjęciu związku, jaki, w ocenie Sądu pierwszej instancji i organów zaszedł pomiędzy ustalonymi w postępowaniu administracyjnym faktami a przepisem prawa. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1097/16 wskazał, że w zakresie obowiązywania aktów prawnych istotne jest to, że do dla płatności zrealizowanych w okresie od kwietnia 2006 r. do grudnia 2009 r. zastosowanie mają przepisy rozporządzenia nr 796/2004, a dla płatności realizowanych w roku 2010 i od stycznia 2011 do grudnia 2014 r. stosuje się przepisy odpowiednio art. 80 rozporządzenia nr 1122/2009. W przedmiotowej sprawie zaszła więc konieczność zbadania czy zaistniały przesłanki warunkujące zastosowanie przepisu art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, którego treść jest tożsama z art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, określającego przesłanki warunkujące wyłączenie obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności. Zarówno organ ponownie rozpoznający sprawę, jak i Sąd pierwszej instancji oceniający zaskarżoną decyzję, dostosowały się do powyższych wskazań i nie zastosowały w sprawie art. 73 ust. 4 rozporządzenia 796/2004. Dlatego zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za niezasadny. Z normy art. 80 ust. 3 rozporządzenia 1122/2009 r. wynika, że obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, tj. zwrotu nienależnej płatności, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Naczelny Sąd Administracyjny na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy, skutecznie nie podważonego zarzutem skargi kasacyjnej podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że składając wniosek o przyznanie pomocy finansowej Skarżąca miała świadomość nieposiadania 3-letniego stażu pracy w rolnictwie określonego w § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Wykształcenia, które było niezbędną przesłanką spełnienia wymogu dotyczącego kwalifikacji zawodowych, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia w przypadku posiadania wykształcenia średniego innego niż rolnicze. Za takim wnioskiem przemawia to, że Skarżąca zadeklarowała uzupełnienie kwalifikacji poprzez uzyskanie tytułu technika rolnika. Ten zawód, zgodnie z ust. 2 pkt 1 załącznika do powołanego rozporządzenia, był równoznaczny z posiadaniem wykształcenia rolniczego średniego zawodowego, które w myśl § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia samo w sobie spełniało warunek dotyczący kwalifikacji zawodowych, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia, bez konieczności wykazywania się stażem pracy w rolnictwie. Skoro skarżąca zadeklarowała uzupełnienie wykształcenia poprzez uzyskanie zawodu, odpowiadającego wyksztalceniu rolniczemu średniemu wymienionemu § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, to oznacza, że było jej wiadomym, że nie posiada ona kwalifikacji zawodowych określonych w § 6 ust. 1, w tym w szczególności stażu pracy w rolnictwie wymaganego przy pozostałych kwalifikacjach wymienionych w § 6 ust. 1 pkt 2 - 4 rozporządzenia. Przeciwne twierdzenie Skarżącej w tym zakresie jest nielogiczne i sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego. Skarżąca już po wydaniu decyzji o przyznaniu jej pomocy finansowej, zawierającej warunek uzupełnienia wykształcenia oraz po wypłacie pomocy, zmieniła wniosek w zakresie tabeli 1.5 "Sposób uzupełnienia wykształcenia" poprzez wskazanie, że uzupełni wyksztalcenie przez kwalifikacyjny kurs "zawód rolnik", na co nie uzyskała zgody organu. Dopiero po zwróceniu jej uwagi przez organ, że ten sposób uzupełnienia wykształcenia stosownie do § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wymaga co najmniej 3-letniego stażu pracy w rolnictwie, Skarżąca zaczęła wykazywać, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy miała taki staż pracy. Trafnie także Sąd pierwszej instancji wskazał na nowe okoliczności ujawnione w sprawie, a będące wynikiem wykonania przez organ zaleceń wynikających w uprzednio wydanego w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postaci decyzji Prezesa KRUS znak: 0404-PU/.402.758.2016 z 20 czerwca 2016 r., którą stwierdzono w stosunku do Skarżącej ustanie ubezpieczenia społecznego rolników w pełnym zakresie od 10 czerwca 2010 r. wobec prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej od 5 maja 2010 r. Ta decyzja potwierdziła brak spełnienia przez Skarżącą zobowiązania określonego w decyzji Dyrektora Oddziału z 10 grudnia 2010 r. nr 00374/10 o przyznaniu skarżącej pomocy finansowej z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom", które polegało na podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik co najmniej do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela też stanowisko organu, że ustalona przez organ duża aktywność zawodowa Skarżącej w zakresie zarządzania spółkami prawa handlowego, która rozpoczęła się jeszcze przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy (według ustaleń wynikających z decyzji Prezesa KRUS z 20 czerwca 2016 r. skarżąca od 5 maja 2010 r. prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą w formie jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, a później były to kolejne dwie tego rodzaju spółki), świadczy o tym, że pomimo stosunkowo młodego wieku w dacie składania wniosku, Skarżąca była osobą zorientowaną w różnych formach prowadzenia działalności, zaradną. Tym samym w stwierdzony we wcześniejszych wyrokach błąd organu przy wydawaniu decyzji o przyznaniu dofinansowania, polegający na nieuwzględnieniem braku posiadania przez Skarżącą wymaganego stażu pracy w rolnictwie, zwłaszcza wobec treści samego wniosku, mógł zostać wykryty przez Skarżącą w zwykłych okolicznościach. Wobec powyższego nie zachodzi przesłanka braku obowiązku zwrotu określona w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Wobec powyższego oba zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za niezasadne. Dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).