I GSK 1361/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 3 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1298/21 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 23 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1298/21 po rozpoznaniu skargi Z. M. (dalej "skarżący", "strona"), uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Zabrzu z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy W dniu 21 kwietnia 2020 r. skarżący zwrócił się do organu na wniosku RDZ o zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Decyzją z [...] sierpnia 2020 r., znak [...] organ odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres maj 2020 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że warunkiem zwolnienia, o którym mowa w art. 31zo ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U z 2020 r. poz. 1842) dalej "ustawa COVID-19", jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych nie później niż do 30 czerwca 2020 r. Natomiast skarżący nie sporządził niezbędnej dokumentacji w wyznaczonym terminie, przekazał ją bowiem 7 lipca 2020 r. W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z [...] października 2020 r., znak [...] organ utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2020 r. o odmowie Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek. Organ po ponownej analizie dokumentów rozliczeniowych ustalił, że skarżący nie złożył poprawnej dokumentacji rozliczeniowej za maj 2020 r. w prawem określonym terminie. Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z 23 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1298/21 ja uwzględnił. Sąd I instancji wskazał, że na mocy art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2021 poz.423 ze zm.) w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Oznacza to tym samym, że w toku prowadzonego przez organ postępowania zastosowanie mieć będą przepisy k.p.a., a zwłaszcza jego zasady ogólne. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. Poprzez złożenie wniosku z 21 kwietnia 2020 r. Skarżący zainicjował postępowanie administracyjne. W jego trakcie, organ realizując określoną w art. 9 k.p.a. zasadę informowania stron, powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa Skarżący nie poniósł szkody. Organ nie poinformował skarżącego należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Stwierdzone przez organ braki w dokumentacji rozliczeniowej, które w toku postępowania w porę nie zostały stronie zasygnalizowane przez organ, ostatecznie spowodowały negatywne rozpatrzenie wniosku. Jest to o tyle istotne, że gdyby organ zrealizował wymogi zasady informowania w odpowiednim czasie przed 30 czerwca 2020 r., wówczas skarżący miałaby szansę na dotrzymanie terminu i złożenie wymaganej dokumentacji. Organ powinien był o to zadbać i zweryfikować, czy wniosek jest kompletny oraz czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Jest to tym bardziej istotne, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 12 § 1 k.p.a. organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Następnie organ zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lutego 2022r. sygn. akt III SA/GI 1298/21 w całości i zarzucił mu naruszenie: 1) prawa materialnego tj. art.31zo ust. 1 i art. 31zq ust.3 ustawy COVID-19, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ przyjmując wniosek strony o zwolnienie z opłacania składki na ubezpieczenie społeczne winien dopełnić obowiązku informacyjnego, co do przekazania wnioskodawcy informacji o zawartych w ustawie warunkach uprawniających płatników składek do zwolnienia ich z opłacania składek (wymóg złożenia deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30.06.2020r.) pomimo że wynikający z art.9 k.p.a. obowiązek informacyjny nie jest równoznaczny z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów, w szczególności, gdy wnioski składane są przez przedsiębiorców/płatników składek, co do których na mocy przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ciąży już uprzedni ustawowy obowiązek terminowego składania deklaracji rozliczeniowych (art.46 i art.47 ust. 1 ww. ustawy) , przy uwzględnianiu, że z treści skargi wynika jednoznacznie, że płatnik miał świadomość istnienia wymogu terminowego złożenia deklaracji rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r. zasłaniając się niedopełnieniem tego obowiązku w terminie, co do deklaracji za maj 2020 r. wyłącznie problemami natury technicznej związanych z przesłaniem poprawnych dokumentów; 2) przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( t.j. Dz. U. z 2019 r, poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji organu oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS O/Zabrze z dnia [...] sierpnia 2020r. Nr [...] pomimo tego, że organ nie dopuścił się zarzucanych mu naruszeń przepisów tj. art. 7 i art. 9, art. 10 § 3 i art. 79a § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku, - rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości, - zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postponowania, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 ppsa, nie zmienia tego okoliczność niewskazania przez autora skargi kasacyjnej stosownego przepisu, poprzestającego na przedstawieniu jedynie samego uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego w jego ocenie na błędnej wykładni art. 31zo ust. 1 i art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19. Mając jednak na względzie treść podniesionych zarzutów, zasadnym jest ich łączne rozpoznanie. Pierwszy z wymienionych powyżej przepisów prawa, w dniu wydania decyzji brzmiał następująco w kwestionowanym ust. 1: Na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Drugi zaś z wymienionych przepisów stanowił w ust. 3, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy COVID-19, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Organ powołując się na ww. przepis zarzuca, że nie miał obowiązku – jak tego wymagał WSA – przyjmując wniosek o zwolnienie z opłacania składki na ubezpieczenie społeczne poinformowania skarżącego o zawartych w ustawy Covid-19 warunkach uprawniających płatników składek do zwolnienia ich z opłacania składek (terminowego złożenia deklaracji rozliczeniowej do 30 czerwca 2020 r.). Nie jest to zarzut usprawiedliwiony, ponieważ skarżący kasacyjnie błędnie odczytał intencje zawarte w zaskarżonym wyroku. WSA w Gliwicach bowiem nie tyle wskazał na obowiązek organu o informowania stron o istniejących przepisach prawa, co powołując się na ogólne zasady postępowania administracyjnego (art. 7, art. 9, art. 10 § 3 i art. 79a kpa) wskazał, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu Covid-19, należało zawiadomić skarżącego o uchybieniu terminu. W postępowaniu tym zastosowanie ma art. 7 k.p.a. stosownie do którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zastosowanie znajduje również art. 79a § 1 k.p.a., z mocy którego w postępowaniu wszczętym na żądnie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Zastosowanie znajduje również art. 10 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był – w rozsądnym terminie – udzielić skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Od momentu złożenia wniosku przez skarżącą (data wpływu do organu - 21 kwietnia 2020 r.) do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca 2020 r.) minęły prawie trzy miesiące. Mimo upływu tak długiego czasu, organ nie udzielił stronie przed 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych (deklaracji), po czym wydał decyzję odmowną. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem WSA, że w sprawie doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. i to w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2025 r., sygn. akt 1358/22; dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże). Niesporne stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1686/20, tamże) wskazuje w sposób jasny i precyzyjny, że obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego jak i przepisach prawa procesowego. W toku postępowania organ administracji publicznej z urzędu udziela stronom i innym uczestnikom postępowania informacji, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast oczekiwanie organu na odnośne wnioski stron i nieudzielenie takich informacji, wyjaśnień i wskazówek z powodu braku wniosku, narusza przepis art. 9 k.p.a., co należy traktować jako wystarczającą (samodzielną) przesłankę do uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 790/18, tamże). Zaaprobować należy zwrócenie uwagi przez WSA w Gliwicach na cele ustawodawcy realizowane poprzez uchwalenie ustawy COVID-19, jak również na wyjątkową sytuację spowodowaną pandemią COVID-19. Należy podkreślić, że rzepis art. 15zzzzzn² ustawy COVID-19 nie obowiązywał w dacie podejmowania przez organ zaskarżonej decyzji, co oznacza, że organ nie mógł naruszyć tego przepisu. Natomiast skład orzekający w przedmiotowej sprawie aprobuje stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 7 października 2021 r., sygn. akt I GSK 498/21; z 11 maja 2023, sygn. akt I GSK 1957/22, tamże), że należy dopuścić założenie, że terminy którym uchybiono przed wejściem w życie omawianego przepisu, ale w okresie obowiązywania stanu epidemii mogą zostać przywrócone w trybie tego przepisu. Sąd I instancji przyjął stanowisko że art. 15zzzzzn² obowiązuje wstecznie, ale organ nie zakwestionował wyroku WSA w zakresie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych przez sąd a quo na podstawie art. 153 p.p.s.a., a dotyczących uwzględnienia przy ponownym rozpoznaniu wniosku art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. W tym zakresie brak jest stosowanego zarzutu skargi kasacyjnej, co dodatkowo czyni skargę niezasadną. Niewątpliwie zatem w świetle powyższego stwierdzić należy, że na organie spoczywał obowiązek poinformowania skarżącej o obowiązku złożenia deklaracji w terminie do 30 czerwca 2020 r., gdyż złożenie tej deklaracji jako warunek materialnoprawny stanowiło nieodzowną przesłankę do uzyskania zwolnienia w opłacaniu należności z tytułu składek. Skoro skarżąca przejawiała wolę skorzystania z wprowadzonej pomocy, to skierowana do niej informacja o nieprzedłożeniu takich dokumentów przed wydaniem negatywnej decyzji, zapewne doprowadziłaby do powzięcia przez skarżącą stosownych czynności zmierzających do przesłania wymaganych deklaracji rozliczeniowych, tym razem w sposób prawidłowy. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.