I GSK 1492/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 3 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Starosty K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 176/21 w sprawie ze skargi "B. [...]" Sp. z o.o. w J. na akt Starosty K. z dnia 19 lutego 2021 r. nr 02610/CV-19/20840934 w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA lub sąd) wyrokiem z 16 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 176/21, w wyniku rozpoznania skargi B sp. z o.o. w J. (dalej: spółka) na akt Starosty Karkonoskiego (dalej: Starosta) z 19 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikro przedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy – uchylił zaskarżony akt oraz zasądza od Starosty na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył Starostwa skarżąc wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: ppsa) – zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to: a) § 7 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r. poz. 152; dalej: rozporządzenie COVID) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że przepisy te dają organowi rozpoznającemu wniosek możliwość oceniania spełnienia warunku prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie określonego kodu PKD w oparciu o inne okoliczności niż dane zawarte w rejestrze REGON na dzień 30 listopada 2020 r.; b) art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że organ w swoim działaniu powinien wyjść poza granice przepisów prawa i pomimo braku upoważnienia w tym zakresie w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa, dokonywać wykładni rozszerzającej i sprzecznej z wolą ustawodawcy; c) art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.; dalej: pusa) poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji dokonanie kontroli działania organu w zakresie stosowania przepisów w oparciu o zasadę proporcjonalności, zamiast oceny legalności działań organu administracji publicznej w zakresie zastosowania przepisów oraz dokonanie oceny przepisów rozporządzenia bez uwzględnienia przepisów ustawy na podstawie której rozporządzanie to zostało wydane Mając na uwadze powyższe zarzuty, Starostwa wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie na jego rzecz od spółki kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Starosta wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Spółka nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Istota sporu w sprawie dotyczy zasadności odmowy udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy z uwagi na niespełnienie wymogów z § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia COVID. Wniosek spółki został rozpoznany negatywnie, ponieważ jak stwierdził Starosta z zapisów w KRS wynika, że na 30 listopada 2020 r. jako przeważającą działalność spółka posiadała działalność oznaczoną kodem PKD-79.11B, a nie jak wskazano we wniosku 79.11A. A zatem wbrew wymogom przepisów na dzień 30 listopada 2020 r. strona nie posiadała przeważającego PKD, które jest ujęte w rozporządzeniu COVID. Zmiany PKD na 79.11A dokonano dopiero 10 grudnia 2020 r. WSA uznał, że przyjęty przez ustawodawcę jako jedyny sposób weryfikacji – warunku prowadzenia na 30 listopada 2020 r. jako przeważającej działalności gospodarczej wg podanego PKD, tj. wpis w REGON na 30 listopada 2020 r., nie przyczynia się do realizacji celu przepisu pomocowego i jest nieproporcjonalny w kontekście skutków, jakie wywołuje i w efekcie prowadzi też do naruszenia zasady równości wobec prawa z art. 32 Konstytucji RP. Dlatego stanowisko zajęte przez organ w sprawie spowodowało, że spółka została wykluczona z kręgu podmiotów mogących się ubiegać o pomoc bez uwzględnienia faktycznego prowadzenia danej działalności jako przeważającej na dzień 30 listopada 2020 r., co może zostać wykazane. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, ponieważ podniesione w jej ramach zarzuty (naruszenie § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia COVID) wraz z ich argumentacją nie podważają prawidłowości kontroli aktu Starosty, jakiej dokonał WSA. Przede wszystkim wskazać należy, że sporne zagadnienie prawne w ostatnich latach było przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1308/22, z 30 sierpnia 2023 r., sygn. akt I GSK 1242/22, z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 1742/22 czy 16 lutego 2024 r. sygn. akt I GSK 109/23; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela zaprezentowane we wskazanych orzeczeniach stanowisko. W tym zakresie wypracowano jasny pogląd orzeczniczy, który jest zgodny z stanowiskiem wyrażonym przez WSA w zaskarżonym wyroku. Wynika z niego, że różnego rodzaju pomoc finansowana, jaka udzielana była przedsiębiorcom w okresie ograniczeń ich działalności w czasie epidemii koronawirusa (normowanych ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, jak i rozporządzeniami dotyczącymi COVID), że pomoc powinna trafić do podmiotów, które faktycznie (realnie) prowadziły jako przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem wymienionym w ustawie i rozporządzeniach jako uprawniający do przyznania dotacji czy stosownego zwolnienia, i stan taki trwał w określonym czasie. Zatem sformułowanie "działalność oznaczoną wg PKD, jako rodzaj przeważającej działalności" należy odnosić do działalności rzeczywistej, faktycznie prowadzonej, a nie deklarowanej. W tej sytuacji zbędne jest ponowne przedstawienie argumentacji w tym zakresie, którą w sposób prawidłowy i szczegółowy wyłożył WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W wyroku tym omówiono bowiem charakter wpisu w rejestrze (KRS i REGON) wskazując, że jest on oparty na domniemaniu wzruszalnym. WSA słusznie wskazał, że przyjęty przez prawodawcę – jako jedyny sposób weryfikacji – warunku prowadzenia na dzień 30 listopada 2020 r. jako przeważającej działalności gospodarczej wg podanego PKD, nie przyczynia się do realizacji celu przepisu pomocowego i jest nieproporcjonalny w kontekście skutków, jakie wywołuje i w efekcie prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa z art. 32 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżący kasacyjnie nie postawił WSA zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP, przy czym podnosi zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP, jakoby sąd nie działał w granicach prawa. Nie jest to zarzut usprawiedliwiony, ponieważ WSA – jak wskazano wyżej – dokonał właściwej, szerokiej wykładni skarżonych w sprawie przepisów, także w konstytucyjnym kontekście. Oznacza to, że dokonana zaskarżonym wyrokiem kontrola aktu Starosty z 19 lutego 2021 r. odbyła się bez naruszenia art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 pusa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.