I GSK 1538/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 maja 2024 r. sygn. akt I SAB/Bd 3/24 w sprawie ze skargi [...] na bezczynność Poczty Polskiej S.A. w przedmiocie nadpłaty w zakresie opłat abonamentowych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokiem z 21 maja 2024 r. sygn. akt I SAB/Bd 3/24 oddalił skargę [...] w przedmiocie nierozpoznania wniosku o stwierdzenie i zwrot nadpłat. [...] (dalej określana jako Spółka lub Skarżąca) wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości oraz rozpoznanie skargi i stwierdzenie bezczynności Organu. Ewentualnie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Bydgoszczy w całości i przekazanie Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania. W każdym z przypadków spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie 1. Przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), art. 149 § 1a p.p.s.a., art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1, art. 37 § 1 pkt 1, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. dalej K.p.a.), poprzez zaniechanie dokonania przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli sprawy przejawiające się w niestwierdzeniu bezczynności Organu, pomimo podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia, z uwagi na to, że Organ, któremu zarzucana jest bezczynność, posiada kompetencję do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, wbrew odmiennej ocenie Sądu I Instancji. Powyższe naruszenie mogło i w istocie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ WSA w Bydgoszczy błędnie nie zastosował ww. przepisów, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi Spółki. W przypadku, gdyby do zarzucanego naruszenia nie doszło. Sąd pierwszej instancji stwierdziłby bezczynność Poczty Polskiej S.A. b) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionej przez Skarżącą kwestii, iż nawet gdyby uznać, że zwrot nadpłaty w zakresie opłaty abonamentowej przez Pocztę Polską S.A. stanowi czynność materialno-techniczną to zgodnie z dominującym orzecznictwem sądów administracyjnych odmowa dokonania czynności materialno-technicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej, a w konsekwencji odmowa zwrotu nadpłaty opłaty abonamentowej wymaga wydania właśnie takiego rozstrzygnięcia. Zatem Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie rozważył wszystkich zagadnień i zarzutów podniesionych w skardze (dokonał ich analizy w sposób wybiórczy), a ponadto naruszył obowiązek dokonania kontroli przedmiotowej sprawy ze wszystkimi przepisami wchodzącymi w grę. Opisywane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ powyższa kwestia, zawarta w skardze i pominięta przez Sąd pierwszej instancji, niewątpliwie miała znaczenie dla oceny legalności działania Poczty Polskiej S.A 2. Przepisów prawa materialnego tj. art. 2 § 2, 72 § 1 pkt 1, 73 § 1 pkt 1, 74a, 75 § 4a, 77 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 2383 ze zm., dalej określana jako Ordynacja podatkowa lub O.p.) poprzez ich niewłaściwe (błędne) niezastosowanie w niniejszej sprawie. Opłata abonamentowa zalicza się bowiem do opłat, o których mowa w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, a w konsekwencji mają do niej zastosowanie (wprost, a nie odpowiednio) przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym przepisy Rozdziału 9 dotyczące nadpłaty. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli w przedmiocie bezczynności w postępowaniu prowadzonym przez Organ powinien uwzględnić powyższe przepisy a w konsekwencji przyjąć, że Poczta Polska S.A. posiada kompetencję do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji stwierdzającej nadpłatę w zakresie opłaty abonamentowej i pozostaje w tej sprawie bezczynna Argumenty na poparcie zarzutów przytoczono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a. Dalej należy zaznaczyć, że stosownie do normy art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną winno zawierać ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Przystępując do rozważań na tle wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia i uwzględniając wyżej przedstawione stanowisko, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. W sprawie skarga kasacyjna skarżącej oparta została na dwóch podstawach kasacyjnych, wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zatem w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero uznanie za prawidłowe poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej. W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został postawiony w pkt 1 lit b) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. bowiem uznanie jego zasadności mogłoby wykluczyć możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Naruszenie tego przepisu miało, zdaniem autora skargi kasacyjnej, polegać na braku rozważenia przez WSA wszystkich zagadnień i zarzutów podniesionych w skardze (dokonanie ich analizy w sposób wybiórczy). Zarzut ten jest bezzasadny. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA realizuje powyższe wymagania. Natomiast fakt, że Skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez WSA oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, iż sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę. Do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., mogłoby dojść, gdyby Sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli zaskarżonego aktu w pełnym zakresie. To, że Skarżąca nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, nie oznacza jednak, że doszło do naruszenia tego przepisu.Za pomocą takiego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez wojewódzki sąd administracyjny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lipca 2012 r. o sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z 13 maja 2013 r. o sygn. akt II FSK 358/12). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może także stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Wiążący pogląd w tym zakresie został wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 luty 2010 r., sygn. akt. II FSK 8/09 (ONSAiWSA 2010, z. 3, poz. 39). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żadna z wyżej wskazanych okoliczności w tej sprawie nie wystąpiła. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej i na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji. W sprawie wbrew twierdzeniem skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji oparł się bowiem na całości akt sprawy i rozstrzygnął sprawę w aspekcie całości zgłoszonych zarzutów Również jako nieuprawniony należy uznać zarzut sformułowany w lit. a) pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Jego istota sprowadza się do tego, że organ, któremu zarzucana jest bezczynność, posiada kompetencję do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Stanowisko to jest nieuprawnione. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni ocenę prawną ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. WSA prawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie organ nie był umocowany do wydania decyzji a tym samym że nie można mówić o bezczynności w tym zakresie. Bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w terminach określonych przepisami prawa, nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12). O bezczynności organu bowiem można mówić jedynie wtedy, kiedy organ ma kompetencje do wydania żądanego aktu. Tylko w jednej sytuacji Poczta Polska S.A. ma uprawnienie do wydania decyzji to jest, gdy stwierdzi używanie odbiornika bez rejestracji i wówczas nakazuje jego zarejestrowanie zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1689, dalej określanej skrótem u.o.a.). Oznacza to, że skoro organ ten nie miał umocowania do wydania decyzji to nie można było mówić o bezczynności polegającej na jej niewydaniu. Trafnie Dyrektor podał, że tylko w jednej sytuacji ma uprawnienie do wydania decyzji, to jest, gdy stwierdzi używanie odbiornika bez rejestracji i wówczas nakazuje zarejestrowanie odbiornika - art. 7 ust. 6 u.o.a. Poczta Polska S.A. pełni rolę inkasenta i wierzyciela działającym na podstawie art. 7 ust. 5 u.o.a. i art. 1a pkt 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżąca kasacyjnie Spółka pomija to, że ustawa o opłatach abonamentowych reguluje tryb, zasady sposób obliczania opłaty i czynności jakie w tym zakresie podejmuje organ i odnosi się zarówno do opłaty należnej, jak i zwrotu opłaty nienależnej, co oznacza iż zarówno zwrot nadpłaty, jak i odmowa zwrotu opłaty winna być dokonywane wyłącznie przez organ jako czynność materialno-techniczna, nie wymagająca wydania decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących niestwierdzenia bezczynności należy wskazać, że z zasady praworządności wynika, iż organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego i są tymi przepisami związane. Analiza przepisów ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych prowadzi do wniosku, że nie zawierają one regulacji, które mogłyby stanowić podstawę wydawania przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji decyzji rozstrzygających o istnieniu/nieistnieniu obowiązku zapłaty należności z tytułu opłaty abonamentowej i ich ewentualnej wysokości. Kompetencji tej powołana ustawa nie przyznaje także organowi. Trafnie Sąd pierwszej instancji wykazał, że organ jest uprawniony do wyliczenia należnej opłaty abonamentowej od zarejestrowanego odbiornika abonenta, w tym do ustalania ewentualnej nadpłaty, której, dokonuje w drodze czynności materialno-technicznej, polegającej na wyliczeniu wysokości nieuiszczonej opłaty, bądź ustaleniu istnienia nadpłaty lub jej braku. Zatem w tym zakresie organ nie mógł przekazać KRRiT pism Skarżącej w przedmiocie ewentualnej nadpłaty do załatwienia. Ustalenie wysokości nadpłaty jest wyłącznie czynnością rachunkową, materialno - techniczną, do dokonywania których kompetencje ma wyłącznie organ a nie KRRiT. Ustawa. o opłatach abonamentowych reguluje tryb, zasady sposób obliczania opłaty i czynności jakie w tym zakresie podejmuje organ i odnosi się zarówno do opłaty należnej, jak i zwrotu opłaty nienależnej, co oznacza iż zarówno zwrot nadpłaty, jak i odmowa zwrotu opłaty winna być dokonywane wyłącznie przez organ jako czynność materialno - techniczna, nie wymagająca wydania decyzji. W tym zakresie zasadnie powołano stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 11 lipca 2007r., sygn. II GSK 91/07, iż: "zwrot nienależnej bezspornie opłaty za korzystanie z zezwoleń (...) nastąpić powinien w takim samym trybie, jak jej pobranie, tzn. czynności materialno - technicznej, której zarządzenie jest rolą organu gminy." Udzielone więc przez organ odpowiedzi na pisma Skarżącej wyczerpywały obowiązki Poczty Polskiej w zakresie wniosków o zwrot nadpłaty. Należy też wskazać, iż zgodnie z art. 9 i 10 ustawy o opłatach abonamentowych KRRiT posiada dwie kompetencje a mianowicie na wniosek zobowiązanego kompetencję do umarzania opłat abonamentowych oraz do umarzania lub rozkładania na raty zaległości w opłatach abonamentowych. Raz jeszcze należy zaznaczyć, że przepisy ustawy zatem nie przewidują kompetencji KRRiT odnośnie kwestii stwierdzania nadpłaty w opłatach abonamentowych, bowiem jest to czynność rachunkowa, przewidziana do kompetencji organu na podstawie posiadanych danych o uiszczonych lub nieuiszczonych opłatach abonamentowych. Jako nieusprawiedliwiony należy również uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że wskazanych w tym zarzucie przepisów Ordynacji podatkowej WSA w Bydgoszczy nie stosował. Tak sformułowane zarzuty, pomijając fakt, że nie dotyczą istoty sprawy, nie mogą być prawnie skuteczne, bowiem Sąd pierwszej instancji w sprawie o bezczynność organu, nie mógł naruszyć przepisów, których nie stosował. Prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie winien był zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego jednoznacznie powiązać z zarzutem naruszenia przez Sąd konkretnego przepisu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowił podstawę orzekania Sądu w niniejszej sprawie. Poza tym wyjaśnić należy, że naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a dotyczy jedynie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego. Przepisami materialnoprawnymi są przepisy, które regulują bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne oraz roszczenia wynikające z tych stosunków. Natomiast przepisami procesowymi są normy instrumentalne, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych. Mając powyższe na uwadze. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną, jako niezasadną, oddalił.