I GSK 1542/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2354/23 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 sierpnia 2023 r. nr 550000/71/194909/2021/rdz-odw w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2354/24 oddalił skargę P. P. na decyzję ZUS z dnia 23 sierpnia 2023 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał w dniu 23 sierpnia 2023 r. decyzję którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 29 marca 2021 r. odmawiającą P. P. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 28 lutego 2021 r. na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 – dalej jako Kpa) oraz art. 31 zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2023 poz. 1327) w związku z art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID 19 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. z 2021 r. poz. 152). Organ wskazał, że 11 marca 2021 r. wpłynął wniosek P. P. o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres od 1 grudnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r. ZUS decyzją z 29 marca 2021 r. odmówił zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Stwierdził, że podany we wniosku kod PKD nie został potwierdzony w CEiDG na dzień 30 listopada 2020 r. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek złożonej skargi wyrokiem z 27 maja 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4041/21 uchylił zaskarżoną decyzję wydaną w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pismem z 13 lutego 2023 r. ZUS poinformował stronę o prowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Wskazał, też że istnieje możliwość złożenia wniosku o przywrócenie terminu na podstawie art. 15 zzzzzn ustawy COVID-19. Strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ uwzględnił ten wniosek. Pismem z 15 maja 2023 r. organ wezwał stronę do złożenia dokumentów finansowych potwierdzających przeważającą działalność oraz spadek przychodów zgodnie z wnioskiem RDZ, w którym wskazano, że na dzień 30 listopada 2020 r. przeważającą działalnością jest działalność sklasyfikowana pod kodem PKD 56.10.A (restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne), a przychód z przeważającej działalności uzyskany w lutym 2021 r. był niższy, o co najmniej. 40% w porównaniu do przychodu uzyskanego w styczniu 2021 r. Do organu wpłynęła roczna struktura przychodów za rok 2021 i wydruk z Facebooka. Pismem z 4 lipca 2023 r. poinformowano o zebraniu dowodów w sprawie i o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do materiałów. Strona nie skorzystała z przysługującego prawa. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że zgodnie z § 10 rozporządzenia o CO\/ID-19 w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19, płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 49.32.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z,. 59.14.Z, 59.20.Z; 74.20.Z, 77.21 .Z. 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01 .Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01 .Z, 96.04.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy, co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, jeżeli był zgłoszony, jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r., zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 28 lutego 2021 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres. ZUS wskazał, że na podstawie przedstawionej dokumentacji finansowej ustalił, że przeważającą działalnością w roku 2021 była działalność gastronomiczna. Podkreślił jednak, że strona nie przedłożyła analogicznej dokumentacji za 2020 r., która obrazowałaby sytuację na dzień 30 listopad 2020 r. Brak też umowy stanowiącej podstawę prowadzenia działalności w formie spółki cywilnej. Organ wskazał, że nie może uznać, że przesłanka dotycząca faktycznie prowadzonej działalności gospodarczej została spełniona. Podkreślił, że zweryfikował spełnienie drugiej z przesłanek tj. czy przychód z działalności przeważającej uzyskany w lutym 2021 r. był niższy, o co najmniej 40% w porównaniu do przychodu uzyskanego w styczniu 2021 r. W tym celu posłużyły przedstawione dokumenty: roczna struktura przychodów za rok 2021 - dotyczące działalności oraz działalności spółki. Podsumowując ZUS stwierdził, że nie zostały spełnione wszystkie warunki wskazane w § 10 ust. 1 rozporządzenia, brak jest, zatem podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego decyzją z dnia 29 marca 2021 r. P. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powoływaną decyzję Zakładu Ubezpieczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że w badanej sprawie podstawą odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych było uznanie organu, że skarżący pomimo wezwania nie przedłożył dokumentacji finansowej za rok 2020, która obrazowałaby, czy na dzień 30 listopada 2020 r. prowadził przeważającą działalność gospodarczą objętą kodem PKD 56.10.A. W ocenie Sądu prawidłowe jest twierdzenie organu, że skarżący nie udowodnił, że na dzień 30 listopada 2020 r. prowadził przeważającą działalność gastronomiczną o kodzie PKD 56.10A. Skarżący nie przedstawił adekwatnych dla badanego okresu dokumentów, pozwalających na ustalenie prowadzonej przez siebie przeważającej działalności na dzień 30 listopada 2020 r. Błędnie zatem, zdaniem Sądu, skarżący w treści skargi podnosi, że w sprawie rozstrzygające znaczenie miał kod PKD działalności wskazany w CEilDG jako przeważająca działalność. Sąd zauważył stwierdzenie organu, że w roku 2021 r. przeważającą działalnością strony była działalność gastronomiczna. Jednak z powyższego stwierdzenia, wbrew wskazaniom strony nie można wywieść automatycznie, że na dzień 30 listopada 2020 r. skarżący, również prowadził przeważającą działalność gastronomiczną. Skarżący stwierdził, że logiczne jest, iż skoro w całym roku 2021 r. przeważającą działalnością była działalność gastronomiczna, to taka sama działalność prowadzona była także na dzień 30 listopada 2020 r. Sąd nie zgodził się z takimi twierdzeniami skarżącego. W ocenie Sądu to skarżący powinien wykazać prowadzenie działalności gastronomicznej na dzień 30 listopada 2020 r. takimi samymi środkami jak dokonał tego co do roku 2021 r. To skarżący powinien należycie zadbać o własne interesy. Chcąc uzyskać zwolnienie zobligowany był przedstawić adekwatne, kompletne i czytelne dokumenty, na podstawie których można by bez żadnych wątpliwości ustalić, że prowadził przeważającą działalnością gospodarczą o kodzie wskazanym we wniosku zarówno w styczniu 2021 r., w lutym 2021 r. jak i na dzień 30 listopada 2020 r. Skarżący jednak, w toku postępowania przed organem nie wykazał w żaden sposób, że na dzień 30 listopada 2020 r. prowadzoną przez niego przeważającą działalnością gospodarczą była (tożsamym kodzie PKD). Skarżący stwierdził, że ZUS posiada uprawnienia, jak i cały system danych tego rodzaju, które we własnym zakresie pozwolą na ustalenie okoliczności niezbędnych do przyznania stronie zwolnienia. Takie twierdzenie, zdaniem Sądu I instancji, nie jest jednak uprawnione. Sąd wskazał, że z art. 31zub ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, wynika, że ZUS uprawniony jest do kontroli prawidłowości i rzetelności danych przekazanych przez płatnika składek we wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Jednak nie oznacza to możliwości wkraczania w organu w czynności, których dokonać może sam skarżący. Postępowanie dotyczące zwolnienia z obowiązku opłacania należności wszczynane jest na wniosek. Brak jest zatem podstaw do tego aby na organ przekładać obowiązek wykazania okoliczności, których wskazanie ustawodawca przekazał wnioskodawcy. W konsekwencji uznać należało, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty i argumenty nie mogły odnieść skutku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o wydanie orzeczenia na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit, a i c i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi na skutek wybiórczej kontroli zaskarżonej decyzji i mimo naruszenia przez organ następujących przepisów: - art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., tj. zaniechania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, ograniczając się do przyjęcia, że o braku spełnienia przez skarżącego warunków przyznania prawa zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek przesądza ostatecznie brak wskazania w rejestrze REGON odpowiedniego kodu PKD oraz niedostarczenie dokumentów finansowych za rok 2020, w sytuacji gdy szereg dostarczonego przez stronę materiału dowodowego, w szczególności wydruki z mediów społecznościowych oferty marketingowe oraz profil działalności przedsiębiorcy, a także fakty znane organowi z urzędu, jak np. zawód pracowników i zleceniobiorców skarżącego (które to środki dowodowe zostały wybiórczo zauważone także przez Sąd orzekający wskazujący, iż przeważająca działalność P. P. mieści się w zakresie działalności uprawniającej do zwolnienia z opłacania składek we wnioskowanym okresie, prowadząc do nieuzasadnionej odmowy - zwolnienia, strony z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, - art. 7 i 81a § 1 k.p.a. poprzez odmowę przyznania stronie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek, w sytuacji gdy z przedstawionych przez skarżącego w/w dowodów wynika nie tylko, iż jego przeważająca działalnością były usługi gastronomiczne, ale także że była to jedyna działalność strony, zaś w sytuacji gdy organ powziął w tym zakresie wątpliwości obowiązany był podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie słuszny interes obywatela, a w przypadku ich niewyjaśnienia - zobowiązany był do ich rozstrzygnięcia na korzyść strony, czego zaniechał, - art.79a § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, iż informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań pismem z dnia 04 lipca 2023 r., organ administracji publicznej jest obowiązany wskazać przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, wobec czego przedwcześnie przyjęto, że skarżący podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę, a strona została pozbawiona możliwości przedłożenia dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek dla uzyskania zwolnienia z opłacania składek, j - § 10 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COV1D-19, w zw. z art. 31zy ust. 1 w zw. z art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 02 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COV1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez odmowę przyznania stronie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek, podczas gdy strona spełniła przesłanki zwolnienia, tj. prowadziła na dzień 30 listopada 2020 r. przeważającą i jedyną działalność oznaczoną kodem PKD 56.10.A, Nadto wskazał naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. §10 ust. 1 rozporządzenia COVID-19 w zw. z art. 31zy ust. 1 ustaw) CQVID-19 poprzez błędną jego wykładnię, a to na skutek przyjęcia, iż przymiot działalności “przeważającej" analizować należy jedynie przez pryzmat dokumentów finansowych, podczas gdy należyta ocena przesłanki "przeważającej działalności" wymaga analizy działalności strony także z uwzględnieniem innych czynników, przede wszystkim takich jak profil usług oferowanych konsumentom, miejsce prowadzenia działalności, rodzaj czynności powierzonych do wykonywania przez przedsiębiorcę pracownikom i zleceniobiorcom, które to czynniki zostały pominięte tak przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów Odpowiedzi na skargę kasacyjną organ nie udzielił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Istotą problemu prawnego sprawy jest interpretacja § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia COVID-19, zgodnie z którym oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 tego paragrafu, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na gruncie § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia, przedsiębiorca ma spełniać warunek prowadzenia przeważającej działalności o określonym kodzie PKD na dzień 30 listopada 2020 r. oraz w okresie porównawczym odpowiednim dla ustalenia spadku przychodów, którym w niniejszej sprawie był luty 2021 r. - jako okres porównawczy. Luty 2021 r. został wskazany przez stronę we wniosku RDZ-B7 w części I - informacje podstawowe, w punkcie 2.B. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia językowa i posłużenie się przez ustawę sformułowaniem "z tej działalności" wskazuje na wyłączną interpretację działalności ściśle sklasyfikowanej w ramach jednego kodu działalności przeważającej prowadzonej przez płatnika (por. wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2021 r. o sygn. akt I GSK 832/21; z dnia 5 listopada 2021 r. o sygn. akt I GSK 720/21; z dnia 4 lutego 2022 r. o sygn. akt I GSK 1224/21; z dnia 24 lutego 2022 r. o sygn. akt I GSK 1287/21 i powołane tam orzecznictwo Organ nie kwestionuje spełnienia drugiej z przesłanek dotyczącej tego, czy przychód z działalności przeważającej uzyskany w lutym 2021 r. był niższy, o co najmniej 40% w porównaniu do przychodu uzyskanego w styczniu 2021 r. Skarżący przedstawił roczną strukturę przychodów za rok 2021 r. dotyczącą przeważającej działalności. Organ nie podważał danych za 2021 r. oraz stwierdził, że na podstawie danych z dokumentacji finansowej z indywidualnej działalności jak i z działalności prowadzonej na podstawie umowy cywilnoprawnej ustalił, że przeważającą działalnością była działalność gastronomiczna. Jednak aby uzyskać zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należało wykazać także, to czy na dzień 30 listopada 2020 r. skarżący prowadził działalność z przeważającym zadeklarowanym we wniosku RDZ kodem PKD 56.10.A. Zasadnie, na co wskazał Sąd I instancji, to skarżący powinien wykazać prowadzenie działalności gastronomicznej na dzień 30 listopada 2020 r. takimi samymi środkami jak dokonał tego co do roku 2021 r. Wskazać należy, że w toku postępowania administracyjnego skarżący został wezwany pismem z dnia 15 maja 2023 r. do złożenia dokumentów finansowych potwierdzających przeważającą działalność i spadek przychodów zgodnie ze złożonym przez siebie wnioskiem RDZ, w którym wskazano, ze na dzień 30 listopada 2020 r. przeważającą działalnością jest działalność PKD 56.10.A, przychód z przeważającej działalności uzyskany w lutym 2021 r. był niższy o co najmniej 40% w porównaniu do przychodu uzyskanego w styczniu 2021 r. W ocenie Sądu przesłane skarżącemu wezwanie w jasny sposób opisywało to co skarżący powinien wykazać i za pomocą jakich dokumentów. Wyraźnie wymieniono dwie okoliczności jakie strona powinna udowodnić. Po pierwsze, że przeważającą działalnością na dzień 30 listopada 2020 r. była działalność gastronomiczna, czego skarżący w żaden sposób nie uczynił. A po drugie, że przychód z przeważającej działalności uzyskany w najmniej 40% w porównaniu do przychodu uzyskanego w styczniu 2021 r. Skarżący przedstawił roczną strukturę przychodów za rok 2021 r. dotyczącą przeważającej działalności. Organ nie podważył danych za 2021 r. oraz stwierdził, że na podstawie danych z dokumentacji finansowej z indywidualnej działalności jak i z działalności prowadzonej na podstawie umowy cywilnoprawnej można ustalić, że przeważającą działalnością była w 2021 r. działalność gastronomiczna. Skarżący jednak, w toku postępowania przed organem nie wykazał w żaden sposób, że ta działalność była prowadzona na dzień 30 listopada 2020 r. Ani działający w sprawie organ, ani też Sąd nie może z okoliczności, iż w roku 2021 r. przeważającą działalnością skarżącego była działalność gastronomiczna wywnioskować, celem przyznania prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności, że taką samą działalność prowadził skarżący na dzień 30 listopada 2020 r. Twierdzenia skarżącego o prawidłowości i konieczności wywiedzenia takich okoliczności nie mają podstaw. Należy także zaznaczyć, że rozwiązanie przyjęte w § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19, polegające na odesłaniu do danych zawartych w rejestrze REGON, wskazuje jedynie na środek dowodowy, za pomocą którego organ w pierwszej kolejności winien dokonywać ustalenia przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że taka działalność jest prowadzona, to organ nie ma potrzeby weryfikować stanu faktycznego w oparciu o inne dowody. Jeśli jednak stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze REGON jest wątpliwy (w szczególności, gdy strona go kwestionuje, a tym, gdy bardziej wykazuje to innymi dowodami), to organ ma obowiązek przeprowadzić ustalenia dotyczące stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych, które są do takich ustaleń konieczne, stosując przy tym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 75 § 1 k.p.a. stanowiący, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zastosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Dodać należy, że na tle uregulowania postępowania dowodowego w kodeksie postępowania administracyjnego w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1989 r., sygn. akt II SA 961/88). Wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej w pewnej sferze w drodze praktyki organów administracji narusza zasady postępowania administracyjnego, poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 k.p.a., co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA 2182/99). Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym, organ powinien wykorzystać wszelkie dostępne środki dowodowe, a niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ dokonuje rozstrzygnięcia na podstawie tylko jednego, wybranego środka dowodowego. Zatem w sytuacji, gdy w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne znajdują zastosowanie przepisy regulujące postępowanie dowodowe zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, nie jest dopuszczalne takie rozumienie § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19, które ogranicza możliwość ustalenia przesłanki "przeważającej działalności" tylko do jednego środka dowodowego, mianowicie rejestru REGON. W przedmiotowej sprawie organ wezwaniem skierowanym do skarżącego próbował ustalić zakres jego działalności. Skarżący jednak nie odpowiedział na wezwanie w sposób umożliwiający ustalenie rzeczywiści prowadzonej przez niego działalności. Nadmienić należy w tym miejscu, o czym była już mowa powyżej, że skarżący prowadził działalność gospodarczą jako osoba fizyczna oraz jako wspólnik spółki cywilnej. Ustalenie rzeczywiście prowadzonej działalności jest zatem kluczowe w zakresie przyznania zwolnienia od opłacania składek. Organ prawidłowo zatem dążył do jej ustalenia. Z zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, która określa również sposób stosowania obowiązujących reguł postępowania administracyjnego. Jak bowiem wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Regulacje prawne tych postępowań muszą w związku z tym zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji. Na sprawiedliwość proceduralną składa się m.in. zapewnienie jednostce wysłuchania polegające przynajmniej na możliwości przedstawienia swoich racji oraz zgłaszania wniosków dowodowych (por. np. wyroki TK z 15 grudnia 2008 r., P 57/07; z 14 czerwca 2006 r., K 53/05, z 11 czerwca 2002 r., SK 5/02). W dziedzinie prawa administracyjnego, sprawiedliwość proceduralna oznacza taką organizację procesu uzyskiwania informacji, ich analizy i podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik zastosowania procedury za sprawiedliwy (por. wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 468/11). Nie może budzić wątpliwości, że jednym z podstawowych środków gwarantujących sprawiedliwy rezultat postępowania są na gruncie procedury administracyjnej reguły prowadzenia postępowania dowodowego (art. 75–81 k.p.a.) oraz obowiązek dochodzenia przez organ administracji do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) w oparciu o wszechstronną analizę materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Organ tych procedur nie naruszył. Zwolnienie przewidziane w § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID-19 stanowi jeden z elementów regulacji stanowiących reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19 związane z wprowadzonymi przez władze publiczne ograniczeniami konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Celem tych regulacji jest udzielenie wsparcia przedsiębiorcom działającym w branżach, które zostały dotknięte wprowadzanymi zasadami bezpieczeństwa oraz ponoszącym koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. W związku z tym udzielenie pomocy w postaci zwolnienia z opłacania składek powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście prowadzą działalność bezpośrednio narażoną na straty w następstwie epidemii. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, aprobuje stanowisko WSA, który doszedł do przekonania, że ZUS nie dopuścił się naruszenia przepisów k.p.a., a także przepisów COVID-19 i prawidłowo przeprowadził postępowanie ustalające rzeczywiście prowadzoną działalność gospodarczą. To bowiem sam skarżący nie wykazał, że w spornym okresie prowadził działalność uprawniającą do uzyskania zwolnienia. Ani organ, ani Sąd nie mogą się domyślać stanu faktycznego występującego w roku 2020 na podstawie stanu faktycznego z roku 2021. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.