I GSK 1677/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2422/24 w sprawie ze skargi A. K. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 25 lipca 2024 r. nr OR03-84020-OR0300103/24 w przedmiocie negatywnej oceny przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 października 2024r., sygn. akt V SA/Wa 2422/24 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. (dalej też: "strona", "skarżący") na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej też: "ARiMR", "organ") z 25 lipca 2024r., nr OR03-84020-OR0300103/24 w przedmiocie odmowy objęcia przedsięwzięcia wsparciem -uchylił zaskarżoną informację, orzekając o kosztach postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie z ostrożności procesowej o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy w sprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. oraz art 151 p.p.s.a. w zw. z art 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art 30c ust 3 pkt 1 ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2024r., poz. 324 oraz 862; dalej też: "u.z.p.p.r.") w zw. z § 6 ust 1 pkt 1, § 6 ust 3 pkt 5 i § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 września 2022r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz.U. z 2022r., poz. 1898 ze zm., dalej też: "rozporządzenie MRiRW") w związku z § 1 ust. 7 pkt 5 i w związku z § 4 ust 14 i § 5 ust 8 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem, co skutkowało stwierdzeniem, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ARiMR; 2) art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art 151 p.p.s.a. w zw. z art 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art 30c ust 3 pkt 1 ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z § 6 ust 1 pkt 1 § 6 ust 3 pkt 5 i § 4 ust 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 września 2022r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwo lub akwakultury w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz.U. z 2022r., poz. 1898 ze zm.) w związku z § 1 ust. 7 pkt 5 i z w związku z § 4 ust 14 i § 5 ust 8 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem, co skutkowało stwierdzeniem, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ARiMR. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj: 1. § 6 ust. 1 pkt 1 w związku z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwo i Rozwoju Wsi z 5 września 2022r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwo lub akwakultury w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz.U. z 2022r., poz. 1898 ze zm.) w zw. z art. 2 pkt 44 rozporządzenia Komisji (UE) 2022/2472 z 14 grudnia 2022r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz w zw. z § 1 ust. 7 pkt 5 i § 1 ust. 6 pkt 1 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem poprzez błędną wykładnię ww. przepisów wyrażającą się w błędnym uznaniu, iż: - planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na budowie budynku gospodarczego nie jest kosztem niekwalifikowalnym tzn. kosztem bezpośrednio związanym z produkcją podstawową produktów rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 44 rozporządzenia Komisji (UE) 2022/24 72 z 14 grudnia 2022r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w sytuacji, gdy w ocenie organu prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż: planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające m.in. na budowie budynku gospodarczego, co zgodnie z wnioskiem skarżącego miało umożliwić przygotowanie ziół Mniszka lekarskiego, Melisy lekarskiej i Cząbru do sprzedaży bezpośredniej suszonych ziół, stanowi koszt niekwalifikowalny do otrzymania wsparcia finansowego tj. koszt bezpośrednio związany z produkcją podstawową produktów rolnych w rozumieniu art 2 pkt 44 rozporządzenia Komisji (UE) 2022/2472 z 14 grudnia 2022r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej; 2. art. 2 pkt 44 rozporządzenia Komisji (UE) 2022/2472 z 14 grudnia 2022r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.UE.L.2022.327.1) poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w błędnym uznaniu, iż: - planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na budowie budynku gospodarczego nie jest kosztem niekwalifikowalnym tzn. kosztem bezpośrednio związanym z produkcją podstawową produktów rolnych w sytuacji, gdy w ocenie organu prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż: - planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na "budowie budynku gospodarczego" bez wyposażenia w stacjonarne i ruchome linie produkcyjne i bez zakupu nowych maszyn i urządzeń do przetwarzania lub przechowywania produktów, co zgodnie z wnioskiem skarżącego miało umożliwić przechowywanie i rozpoczęcie dostaw bezpośrednich ziół, stanowi koszt niekwalifikowalny do otrzymania wsparcia finansowego tj. koszt bezpośrednio związany z produkcją podstawową produktów rolnych w rozumieniu art 2 pkt 44 rozporządzenia Komisji (UE) 2022/2472 z 14 grudnia 2022r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej; 3. § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 września 2022r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz.U. z 2022r., poz. 1898 ze zm.) w związku z § 1 ust. 6 pkt 1 i § 1 ust. 7 pkt 5 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem, w zw. z art. 2 pkt 35 i 45 rozporządzenia Komisji (UE) nr 2022/2472 z 14 grudnia 2022r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez błędną wykładnię tych przepisów wrażającą się w błędnym uznaniu, że: koszt planowanego przez wnioskodawcę przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku gospodarczego o powierzchni 840 m2 bez wyposażenia w stacjonarne i ruchome linie produkcyjne i bez zakupu nowych maszyn i urządzeń do przetwarzania lub przechowywania produktów z przeznaczeniem na przechowywanie i przygotowanie ziół do sprzedaży bezpośredniej: suszenie, cięcie, czyszczenie i pakowanie, stanowi koszt kwalifikowany, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 września 2022r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności, podczas gdy poprawna wykładnia ww. przepisów w ocenie organu prowadzi do wniosku, iż planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na budowie budynku gospodarczego o powierzchni 840 m2 bez wyposażenia w stacjonarne i ruchome linie produkcyjne i bez zakupu nowych maszyn i urządzeń do przetwarzania lub przechowywania produktów z przeznaczeniem na przechowywanie i przygotowanie ziół do sprzedaży bezpośredniej: suszenie, cięcie, czyszczenie i pakowanie, stanowi koszt niekwalifikowalny do otrzymania wsparcia finansowego w zakresie budowy budynków i budowli wchodzących w skład gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, które są wykorzystywane do przetwarzania, przechowywania, przygotowania do sprzedaży lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury, albowiem ww. inwestycja nie służy "wprowadzaniu do obrotu produktów rolnych" ani "przetwarzaniu produktów rolnych" w rozumieniu art. 2 pkt 35 i 45 rozporządzenia Komisji (UE) nr 2022/2472 z 14 grudnia 2022r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej; 4. § 6 ust. 3 pkt 5 w związku z § 6 ust. 1 pkt 1 w związku z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 września 2022r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz.U. z 2022r., poz. 1898 ze zm.) oraz w związku z § 1 ust. 7 pkt 5 i § 1 ust. 6 pkt 1 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem, poprzez błędną wykładnię tych przepisów wrażającą się w błędnym uznaniu, że: - planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na budowie budynku gospodarczego o powierzchni 840 m2 bez wyposażenia w stacjonarne i ruchome linie produkcyjne i bez zakupu nowych maszyn i urządzeń do przetwarzania lub przechowywania produktów z przeznaczeniem na przechowywanie i przygotowanie ziół do sprzedaży bezpośredniej: suszenie, cięcie, czyszczenie i pakowanie stanowi koszt kwalifikowalny do otrzymania wsparcia finansowego w zakresie budowy budynków i budowli wchodzących w skład gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, które są wykorzystywane do przetwarzania, przechowywania, przygotowania do sprzedaży lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury; w sytuacji, gdy na podstawie poprawnie ustalonego stanu faktycznego w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy § 6 ust. 3 pkt 5 w związku z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 września 2022r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz.U. z 2022r., poz. 1898 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 7 pkt 5 i w związku z § 4 ust. 14 i § 5 ust. 8 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem, bowiem planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na budowie budynku gospodarczego o powierzchni 840 m2 bez wyposażenia w stacjonarne i ruchome linie produkcyjne i bez zakupu nowych maszyn i urządzeń do przetwarzania lub przechowywania produktów z przeznaczeniem na przygotowanie ziół do sprzedaży bezpośredniej: suszenie, cięcie, czyszczenie i pakowanie, stanowić powinno koszt niekwalifikowalny do otrzymania wsparcia finansowego i organ powinien rozstrzygnąć, iż przedsięwzięcie nie podlega wsparciu, a w konsekwencji dokonać ponownej negatywnej oceny przedsięwzięcia. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi zgodnie z art. 174 p.p.s.a. może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd I instancji oddalając skargę nie naruszył wskazanych w jej zarzutach przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że w ocenie skarżącego kasacyjnie organu wsparcie finansowe nie powinno dotyczyć planowanego przez wnioskodawcę przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku gospodarczego o powierzchni 840 m2 bez wyposażenia w stacjonarne i ruchome linie produkcyjne i bez zakupu nowych maszyn i urządzeń do przetwarzania lub przechowywania produktów z przeznaczeniem na przechowywanie i przygotowanie ziół do sprzedaży bezpośredniej. Zarzuty te w okolicznościach sprawy przy uwzględnieniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa są niezasadne. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że za koszty podlegające finansowaniu nie mogą zostać uznane koszty, o których mowa w § 6 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia w sprawie udzielania wsparcia. Z powołanego przepisu wynika, że do kosztów kwalifikowalnych nie zalicza się kosztów bezpośrednio związanych z produkcją podstawową produktów rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 44 rozporządzenia nr 2022/2472, oznaczającą "wytwarzanie płodów ziemi i produktów pochodzących z chowu zwierząt wymienionych w załączniku I do Traktatu, bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tych produktów". Stwierdzić wobec powyższego należy, że koszty budowy budynku, co zgodnie z wnioskiem skarżącego miało umożliwić przygotowanie ziół Mniszka lekarskiego, Melisy lekarskiej i Cząbru do sprzedaży bezpośredniej suszonych ziół, nie stanowią kosztów związanych z produkcją podstawową produktów rolnych w rozumieniu wyżej scharakteryzowanym. Nie dochodzi bowiem w zakresie tego przedsięwzięcia ani do produkcji podstawowej produktów rolnych, oznaczającej wytwarzanie płodów ziemi, ani też do poddawania tych produktów rolnych jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tych produktów. Wypada jednak zauważyć, że do kosztów kwalifikowalnych w myśl § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie udzielania wsparcia zalicza się koszty budowy budynków i budowli wchodzących w skład gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, które są wykorzystywane do przetwarzania, przechowywania, przechowywania, przygotowania do sprzedaży lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury. W ocenie NSA, treść powołanego przepisu przekonuje, że wsparciem objęte będą wchodzące w skład gospodarstwa rolnego budynki, które służą przetwarzaniu produktów rolnych, budynki służące do magazynowania produktów rolnych, jak i budynki służące do przygotowania do sprzedaży lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych. Wsparciem objęte będą również budynki, w których mogą być realizowane wszystkie te czynności równocześnie, czyli w budynkach takich może odbywać się przetwarzanie, przechowywanie, przygotowanie do sprzedaży, a także wprowadzanie do obrotu produktów rolnych. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że planowany budynek gospodarczy nie jest związany bezpośrednio z wytwarzaniem, lecz z rozpoczęciem sprzedaży, a więc koszt jego budowy wprost mieścić się będzie w § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie udzielania wsparcia. Wskazać również należy, że warunek jednoczesnego wsparcia kosztów związanych z budową budynku i jego wyposażenia nie wynika z żadnego przepisu rozporządzenia w sprawie udzielania wsparcia bądź Regulaminu, w szczególności nie można się go dopatrywać w treści § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie udzielania wsparcia, który dopuszcza sfinansowanie wyposażenia miejsc przeznaczonych do przetwarzania, przechowywania lub przygotowania do sprzedaży produktów rolnych, ale nie uzależnia przyznania pomocy od wnioskowania o nie łącznie z budową takiego miejsca (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2024r., sygn. akt I GSK 1464/24). Wobec powyższego stwierdzić należy, że wnioskujący o wsparcie może starać się o środki na budowę budynku gospodarczego bądź na budowę takiego budynku wraz z wyposażeniem lub też częściowym wyposażeniem, w szczególności w sytuacji, gdy takie wyposażenie już posiada. Wypada zauważyć, że strona w złożonym wniosku wskazała, że posiada własne wyposażenie, które będzie służyło planowanej działalności, a mianowicie: sieczkarnię do mechanicznego oddzielenia listka od łodygi, tunel aerodynamiczny do wstępnego odczyszczania łodygi od listka, czyszczalnię sitową do dokładnego oczyszczenia listka z łodygi i ziemi, workownicę, maszynę do pakowania w woreczki i wagę, które zgodnie z oświadczeniem będą służyć do prowadzenia działalności objętej przedsięwzięciem. Zasadnie Sąd I instancji w okolicznościach faktycznych sprawy stwierdził, że zamiar wybudowania budynku w którym odbywał się będzie cały proces przygotowania produktu finalnego (sortowanie wg jakości czy wagi, odpowiednie pakowanie) bez jednoczesnego wystąpienia o zakup linii produkcyjnych, to warunek ich łącznego uwzględnienia wśród planowanych do poniesienia kosztów przedsięwzięcia tym bardziej okazuje się nieuprawniony. Dodać do powyższego należy, że zaplanowanie przez wnioskodawcę zakupu komputera wraz z kasą fiskalną i terminalem płatniczym jako elementów wyposażenia budynku, dodatkowo pozwala na uznanie, że budowa budynku gospodarczego związana jest z zamiarem rozpoczęcia przez wnioskodawcę sprzedaży detalicznej ziół w ramach dostaw bezpośrednich. Trudno, w ocenie NSA, mówić w tych okolicznościach o chęci strony wykorzystania tego budynku do innej działalności niż wskazana we wniosku. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.