I GSK 1792/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 382/20 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 7 kwietnia 2020 r. nr 105/OR14/2020 w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2020 r., o sygn. akt I SA/Ol 382/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę A. L. (dalej jako: "Strona" lub "Skarżąca kasacyjnie") na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 7 kwietnia 2020 r., nr 105/OR14/2020, w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2018. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. 2.1. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku złożyła Strona, reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania sądowo-administracyjnego, polegające na niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., na skutek niewłaściwej kontroli działalności organu administracji, który dopuścił się mającego bezpośredni wpływ na wynik postępowania naruszenia norm postępowania administracyjnego, w szczególności norm obligujących organ w zaistniałej sytuacji do poinformowania strony o zidentyfikowanego w jej wniosku oczywistego braku i umożliwienie Stronie jego uzupełnienia przed upływem ostatecznego, ustawowego terminu na wprowadzanie zmian do złożonych wniosków. Zdaniem autora skargi kasacyjnej brak kontroli ze strony WSA dotyczy: 1) niezastosowania przez organ bezwzględnie i bezpośrednio obowiązującej normy prawa unijnego o charakterze proceduralnym, a mianowicie art. 4 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (DE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. Ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności - w związku z art. 59 ust. 6 oraz art. 64 ust. 2 lit. b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008; 2) mającego wpływ na wynik postępowania niezastosowania się przez organ do normy art. 7 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej w skrócie: "K.p.a.") polegającego na nieuwzględnieniu ustawowego obowiązku załatwienia sprawy, w sposób uwzględniający interes społeczny, przemawiający w sprawie niniejszej, w związku z treścią pkt. 22 preambuły Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005, za aktywnym poinformowaniem Strony przez organ o zaistniałych w jej wniosku brakach formalnych, których nieusunięcie skutkować musiałoby brakiem dokończenia przez Stronę realizacji działań rolno-środowiskowo-klimatycznych PROW 2014-2020 na przeważającej części należącego do niej areału, a tym samym nieosiągnięciem przez Stronę leżącego nie tylko w jej własnym interesie, lecz także oczekiwanego przez unijnego prawodawcę celu, jakim jest stosowanie przez rolników na należących do nich gruntach, praktyk rolnych, przyczyniających się do łagodzenia zmiany klimatu i do przystosowania się do niej, zgodnych z ochroną i poprawą stanu środowiska, krajobrazu i jego właściwości. 2.2. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę kasacyjną Strony wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie od Skarżącej kasacyjnie kosztów procesu na rzecz organu. 2.3. Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Skarżąca kasacyjnie osobiście podtrzymała stanowisko i argumentację zawartą w skardze kasacyjnej, natomiast pełnomocnik organu nie wziął udziału w rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. 3. Skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, nie zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny sporządził w niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku, oddalającego skargę kasacyjną, z uwzględnieniem art. 193 zdanie 2 P.p.s.a., czyli zawierające jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 P.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych polega na podaniu w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz co ważne, w przypadku naruszenia przepisów postępowania wykazanie, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 i art. 176 P.p.s.a.). Warunkiem skuteczności zarzutów opartych o podstawę określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest wykazanie w skardze kasacyjnej istotnego, a nie jakiegokolwiek, wpływu na wynik sprawy i niewystarczające jest przytoczenie w tym zakresie zasad proceduralnych, ale konieczna jest konkretyzacja i wskazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wykazanie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, dlatego też do jej sporządzenia przewidziano, w art. 175 P.p.s.a., tzw. przymus adwokacko-radcowski. Zasadne jest zatem oczekiwanie od profesjonalnego pełnomocnika, że precyzyjnie wskaże prawidłowy przepis, jaki ewentualnie naruszył organ lub Sąd pierwszej instancji. Wadliwe czy niepełne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, bądź brak argumentacji na ich poparcie, stanowi przeszkodę w dokonaniu właściwej i pełnej kontroli zaskarżonego wyroku. Powyższe uwagi są konieczne wobec wadliwie skonstruowanej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, albowiem nie wykazano w niej wpływu sformułowanych naruszeń na wynik sprawy. 3.1. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że postępowanie administracyjne mające za przedmiot płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną (PROW 2014-2020) zostało uregulowane nie przez przepisy K.p.a., ale w ustawie z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 349 ze zm. - dalej w skrócie: "u.w.r.o.w."). Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma regulacja zawarta w art. 27 ust. 1 u.w.r.o.w., zgodnie z którą w ust. 1 w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Stosownie do art. 27 ust. 2 strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Biorąc pod uwagę powyższą regulację, obowiązkiem organów ARiMR w niniejszej sprawie było jedynie wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, który co do zasady winna przedstawić Strona, a nie jego gromadzenie, czy poszukiwanie przez organ. Wobec powyższego zasadny jest wniosek, że art. 27 ust. 1 i ust. 2 u.w.r.o.w. stanowi po części lex specialis wobec K.p.a. Postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowych płatności zostało bowiem przez ustawodawcę w istotnym zakresie zmodyfikowane w stosunku do postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami K.p.a. Rola organu, przed którym toczy się postępowanie została ograniczona do odniesienia się do całego materiału dowodowego oraz do udzielania stronom, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, ale wyłącznie na ich żądanie. Zgodnie z art. 27 ust. 2 u.w.r.o.w. na Stronie ciążył obowiązek przedstawienia dowodów oraz udzielania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, co więcej ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wobec powyższego w niniejszej sprawie znaczącemu ograniczeniu uległa realizacja zasady powołanej w skardze kasacyjnej, a mianowicie informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 K.p.a.). Ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania, ale wyłącznie na żądanie stron. Stąd też bezpodstawne jest oczekiwanie autora skargi kasacyjnej "aktywnego informowania" Strony o brakach wniosku. Uwzględniając z kolei opisane powyżej rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym zauważyć należy, że wbrew stanowisku Strony w niniejszej sprawie, organ nie był zobowiązany "z urzędu" do porównywania treści wniosków złożonych w latach poprzednich i na ich podstawie do podjęcia czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy w przedmiocie płatności za rok 2018. To Strona decyduje oddzielnie w każdym roku o wykonywaniu zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego na poszczególnych działkach, gdyż złożenie wniosku przez Stronę o płatność jest autonomiczną decyzją rolnika, który sam decyduje o jakie płatności się stara i do jakich gruntów. Z powyższego wynika, że organ nie został upoważniony przez ustawodawcę do stosowania automatyzmu i przenoszenia danych z wniosków złożonych w poprzednich latach do wniosku o płatność za rok 2018. Wbrew zatem oczekiwaniom Strony na organie nie ciążył obowiązek porównania czy uwzględnienia danych dotyczących działek (A1 i B1), których dotyczyły wnioski w latach poprzednich. Każdy wniosek inicjuje bowiem odrębne postępowanie administracyjne. W niniejszej sprawie nie mogło zatem dojść do uchybienia zasadzie prawdy materialnej, wynikającej z art. 7 K.p.a., gdyż w postępowaniu dotyczącym płatności została ona zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z powyższego należy więc wywodzić, że skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, to organ nie był obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny, czy wszechstronny. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że przekazanie inicjatywy dowodowej na rzecz strony postępowania, nie oznacza, że organ został zwolniony z przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych, skoro stoi na straży praworządności, w myśl art. 27 ust. 1 pkt 1 u.w.r.o.w. Nie mniej jednak na gruncie niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma wniosek inicjujący postępowanie, którego prawidłowe wypełnienie z pomocą doradcy leżało w interesie Strony. Skarżąca kasacyjnie nie składała powyższego wniosku po raz pierwszy, stąd zasadne jest oczekiwanie organu, że to Strona winna dołożyć należytej staranności i zadbać o jego kompletne wypełnienie, wykazując działki zgodnie z jej wolą. W przypadku wątpliwości w interesie Strony było zwrócenie się do organu o udzielenie niezbędnych pouczeń, na podstawie art. 27 ust. 1 pkt 3 u.w.r.o.w., co do dalszych działań, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Uwzględniając powyższe okoliczności zarzut naruszenia przepisów art. 7 i art. 9 K.p.a. uznać należy za pozbawiony podstaw. 3.2. Skarżąca kasacyjnie składając wniosek o przyznanie płatności, złożyła oświadczenie, że znane są jej zasady przyznawania płatności oraz udzielanej pomocy finansowej. Skoro w postępowaniu w sprawie przyznania płatności nie stosuje się art. 81 K.p.a., to dopuszczona została możliwość oparcia rozstrzygnięcia na dowodach, w tym wniosku złożonym przez Stronę, która samodzielnie decyduje do jakich działek oczekuje płatności. Nie sposób uznać, że niezgłoszenie we wniosku działki A1, a tylko działki B1, stanowi oczywisty błąd formalny, do którego uzupełnienia organ był zobowiązany wezwać Stronę. Rację ma WSA w Olsztynie, że w sprawie nie chodziło o korektę oczywistej omyłki pisarskiej, a Skarżąca w istocie starała się zmodyfikować merytoryczną treść wniosku. Żądanie Skarżącej kasacyjnie o uzupełnienie, zmianę złożonego wniosku o płatność za 2018 r. dopiero w dniu 17 kwietnia 2019 r., słusznie uznano za nieskuteczne, z uwagi na naruszenie terminu, który upłynął w dniu 10 lipca 2018 r. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej zmiana, czy uzupełnienie wniosku o płatność nie mogła nastąpić w każdym czasie, a błąd w niniejszej sprawie nie miał charakteru oczywistego. W tym stanie rzeczy zarzuty opisane w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej uznano za niezasadne. W skardze kasacyjnej nie podważono stanowiska Sądu pierwszej instancji, że składając wniosek, a następnie zmiany do niego, Strona nie zachowała należytej staranności. Od producentów rolnych składających wnioski o przyznanie płatności należy wymagać - między innymi w zakresie wypełniania wniosków o przyznanie płatności - należytej staranności. Wykonują oni swoją działalność zawodowo i na własny rachunek. Nakłada to wymóg nie tylko posiadania wysokich kwalifikacji odnośnie produkcji rolniczej i ich podnoszenia, ale także stosownej wiedzy w zakresie zasad i trybu przyznawania pomocy finansowej, zwłaszcza takiej jak w przypadku płatności rolniczych, która jest przyznawana na wniosek osoby zainteresowanej takim wsparciem. Przepisy unijne, jak i krajowe, w zakresie przyznawania płatności nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości, która prowadziłaby do nierównego traktowania producentów rolnych, spełniających takie same warunki oraz byłaby sprzeczna z zasadą konkurencyjności. To z kolei nakłada na beneficjentów danej pomocy obowiązek zachowania należytej staranności na etapie wypełniania i składania wniosków o przyznanie płatności, w tym korzystania z usług profesjonalnych doradców. 3.3. W skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., który jako przepis wynikowy stanowi jedynie prawną podstawę orzeczenia uchylającego decyzję. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Zaskarżone orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 P.p.s.a., czy niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Mając na uwadze powyższe za bezzasadne uznano zarzuty naruszenia przepisów postępowania, także z uwagi na niewykazanie w skardze kasacyjnej istotnego wpływu zarzucanych uchybień na wynik sprawy. 3.4. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na rozprawie, oddalił skargę kasacyjną Strony jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o art. 184 P.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił szczególną sytuację Strony w niniejszej sprawie i odstąpił od zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. M. Bejgerowska M. Kowalski P. Pietrasz