I GSK 310/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 października 2023 r. sygn. akt I SA/Lu 363/23 w sprawie ze skargi U. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 kwietnia 2023 r. nr 757/2023 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 4 października 2023 r., sygn. akt I SA/Lu 363/23, oddalił skargę U. S. (dalej zwanej "skarżącą") na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 11 kwietnia 2023 r., nr 757/2023, w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Skargę kasacyjną od powyżej powołanego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości, jednocześnie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca oświadczyła również, iż zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na zaskarżoną decyzję, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. polegającym na naruszeniu zasad postępowania administracyjnego określonych w tychże przepisach, nakazujących dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przez wszechstronne rozważenie materiału dowodowego, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uwzględnienie całokształtu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący skutkowałoby uwzględnieniem skargi; 2. przepisów prawa materialnego, mogące mieć wpływ na wynik postępowania, zwłaszcza art. 28 ust. 2-3a, 4 i 6 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt. 3 u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne polegające na niezbadaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przesłanek umorzenia należność składkowych i niezindywidualizowaniu sytuacji skarżącej w aspekcie istnienia jej ważnego interesu i stanu majątkowego, a także jej przewlekłej choroby, uniemożliwiającej uzyskiwanie dochodu pozwalającego na opłacenie należności. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. W niniejszej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Odnosząc się do pierwszego z podniesionych zarzutów wskazania wymaga, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części. Przepis ten określa więc kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Powyższe oznacza, że wada przeprowadzonego postępowania musi mieć charakter kwalifikowalny, a więc taki, którego stwierdzone naruszenie mogłoby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia o innej treści. Innymi słowy naruszenie nieistotne, niewpływające na wynik sprawy nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji czy postanowienia. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego strona winna wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga więc nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, lecz także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13, 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13). Sformułowany przez autorkę pierwszy zarzut kasacyjny, polegający w jej ocenie na zaakceptowaniu przez sąd a quo naruszenia przez organ zasad postępowania administracyjnego określonych w "art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a.", przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uwzględnienie całokształtu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący skutkowałoby uwzględnieniem skargi, nie może zostać uwzględniony. W orzecznictwie NSA zarysowała się jednoznaczna teza, że skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania i wykazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2024 r., sygn. akt I GSK 969/21; z 18 marca 2011 r., sygn. akt I GSK 140/10; z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 217/11; z 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 349/10). W złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej, w zakresie zarzutu pierwszego, takiego uzasadnienia zabrakło. Autorka skargi kasacyjnej nie wyjaśniła wobec którego fragmentu materiału dowodowego kieruje tenże zarzut, tym samym nie wykazała również dlaczego w jej ocenie uwzględnienie tego zakresu materiału dowodowego miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast stanowisko wyrażone w treści uzasadnienia zarzutów wniesionej skargi kasacyjnej odnosi się do ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organy, nie zaś do powołanych w petitum skargi kasacyjnej naruszeń przepisów postępowania. Nie jest wystarczające ogólne wskazanie w ramach podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) naruszenia wybranych przepisów k.p.a. (np. art. 7, art. 77 § 1 lub art. 80 k.p.a.) bez powiązania - w opisie samej podstawy - tego naruszenia z konkretnymi okolicznościami faktycznymi lub prawnymi stanu sprawy, które zostały pominięte lub błędnie ocenione przez Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 1255/23). Okoliczność, że strona nie godzi się z wnioskami wyciągniętymi z oceny dowodów zgromadzonych w sprawie nie oznacza, iż dowody te nie zostały wyczerpująco przez organ rozpatrzone, czy też dowolnie ocenione. Innymi słowy, to że wynik postępowania nie dał skarżącej oczekiwanego rezultatu - nie świadczy o naruszeniu wskazywanych przepisów k.p.a. W drugim zarzucie skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez Sąd I instancji "przepisów prawa materialnego, mogące mieć wpływ na wynik postępowania", a to "zwłaszcza art. 28 ust. 2-3a, 4 i 6 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt. 3 u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne". Przypomnieć należy, że podstawa naruszenia prawa materialnego znajduje się w jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, o czym wprost stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej, podnoszący zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego winien także wskazać na czym polegać miała ewentualna błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub prawidłowe zastosowanie. Mając jednak na względzie uzasadnienie zarzutu kasacyjnego, stwierdzić należy że całość argumentacji autorki skargi kasacyjnej odnosi się do niezbadania istnienia przesłanek umorzenia należności składkowych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Fragment skargi kasacyjnej (strona 6 skargi kasacyjnej - karta akt sądowych nr 63) odnoszący się do błędnej oceny prawnej dokonanej przez Sąd, nie odmienia powoływanej wcześniej argumentacji zarzutu, kierowanej względem postępowania prowadzonego przez organ. Podkreślić bowiem należy, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym prowadzona jest kontrola aktu wydanego przez organ administracji publicznej, nie zaś stosowanie przepisów materialnego prawa administracyjnego i na tej podstawie ocena spełnienia przez strony takiego postępowania określonych tym przepisem przesłanek. Uznać należy, że nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, którym miał uchybić Sąd I instancji. Nie zostało wskazane w jaki sposób Sąd ten miałby naruszyć przepisy nakazujące organom dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przez wszechstronne rozważenie materiału dowodowego. W konsekwencji nie wskazano także w jaki sposób naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zabrakło również wyjaśnienia sposobu rozumowania autorki skargi kasacyjnej, upatrującej w niezbadaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przesłanek umorzenia należność składkowych i niezindywidualizowaniu sytuacji skarżącej w aspekcie istnienia jej ważnego interesu i stanu majątkowego. Niemniej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd I instancji dokonał kontroli oceny materiału dowodowego przez organ, dostrzegając że wyjaśnienia stanu faktycznego nie budzą wątpliwości a organ dokonał tejże oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego w sposób swobodny, a nie dowolny. Wbrew argumentacji skargi, ZUS dokonał pełnej analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. W celu rozpatrzenia sprawy korzystał także z danych wygenerowanych z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS oraz rejestrów centralnych: Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej; Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, Bazy Danych Ksiąg Wieczystych. Dokładnie przeanalizował sytuację materialną skarżącej i odniósł się do jej stanu zdrowia wynikającego z przedstawionej przez nią dokumentacji medycznej. Należności zobowiązanej od 28 lutego 2007 r. są objęte postępowaniem egzekucyjnym, w ramach którego dokonano zajęcia świadczenia emerytalno-rentowego. Na świadczeniu nastąpił zbieg administracyjno-sądowy i łączne prowadzenie postępowania z tego składnika majątkowego przejął komornik sądowy. Egzekucja jest skuteczna. W tym stanie rzeczy, postępowanie egzekucyjne zasadnie nie zostało ocenione przez organ egzekucyjny jako nieskuteczne, gdyż komornik sądowy przekazuje kwoty do wierzycieli zgodnie z planem podziału. Organy egzekucyjne nie stwierdziły braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie można zatem uznać, aby okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 lub 6 u.s.u.s., zaistniały w tym przypadku. WSA dostrzegł też, powołując okoliczności faktyczne ustalone przez organ, że sytuacja skarżącej jest trudna, jednak ma ona stałe źródło dochodu, a zatem i obiektywną możliwość uiszczenia zaległości. Prawidłowo też Sąd ten stwierdził, że może to wymagać od skarżącej poniesienia wielu wyrzeczeń, choćby związanych z ograniczeniem wydatków do niezbędnych, służących pokryciu najbardziej podstawowych potrzeb, co będzie odbierane jako uciążliwość i niemożność zaspokojenia określonych, innych potrzeb. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera również trafne odniesienie się do stanowiska organu o niewystąpieniu w sprawie przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Wobec powyższego stwierdzić należy prawidłowość stanowiska Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym nie znalazł on podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.