I GSK 313/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 3490/24 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w P. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 20 listopada 2024 r. nr DK.ADM.550.235.2024.LS(2) w przedmiocie negatywnej ocena projektu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A Sp. z o.o. w P. na rzecz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 3490/24 oddalił skargę M sp. z o.o. z siedzibą w P. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 20 listopada 2024 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżąca przystąpiła do naboru organizowanego przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości w ramach Funduszy Europejskich dla Nowoczesnej Gospodarki - ścieżka SMART. Pismem z dnia 20 września 2024 r. Spółka została poinformowana, że jej wniosek nie został wybrany do dofinansowania ze względu na niespełnienie kryteriów wyboru projektów. W załączeniu, jako integralną część pisma, przekazano arkusz oceny projektu zawierający szczegółowe uzasadnienie oceny projektu, które PARP przyjęła za własne. Skarżąca złożyła protest od wspomnianej informacji podnosząc, że projekt spełnia zakwestionowane kryteria, a Instytucja powinna była uznać nieprawidłowe wypełnienie pola wniosku za oczywistą omyłkę pisarską. Wnioskodawca ma opracować innowację w postaci produktu laminat węglowy z cienkim litym rdzeniem polipropylenowym i wdrożyć ją w ramach modułu "Wdrożenie innowacji". PARP, po dokonaniu ponownej oceny, pismem z dnia 20 listopada 2024 r. poinformowała spółkę, że protest nie został uwzględniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 3490/24 skargę stwierdził, że zgodnie z wymogami Kryteriów wyboru projektów, wnioskodawca powinien określić wartość bazową i docelową dla każdego wskaźnika podanego we wniosku. Jednym ze wskaźników rezultatu dla modułu wdrożenie innowacji jest wskaźnik: liczba przedsięwzięć proekologicznych (Wdrożenie innowacji). Skarżąca uzupełniła ten wskaźnik, wpisując "0" jako jego wartość docelową. W skardze skarżąca wyjaśniła, że jest to oczywista omyłka, ponieważ wartość docelowa tego wskaźnika wynosi "1". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko PARP, że opisanie metodologii wyliczenia wskaźnika w treści wniosku nie jest równoznaczne z podaniem jego wartości docelowej, czego wymaga się w opisie kryterium. Zasadnie zatem Agencja uznała, że skarżąca nie spełniła tego wymogu. Kolejnym powodem negatywnej oceny przedmiotowego kryterium jak przypomniał Sąd, było to, że przedmiotowy projekt nie spełnia kryterium Wskaźniki modułu dla modułu Wdrożenie Innowacji również dlatego, że wskaźniki rezultatu dla tego modułu nie uwzględniają parametrów nowych cech i funkcjonalności innowacji wynikających z prac B+R, co stanowi wymóg wskazany w opisie kryterium. Zgodnie z "Instrukcją wypełniania wniosku", każda funkcjonalność i każda cecha opisana w polu Opis innowacji produktowej/innowacji w procesie biznesowym, powinna zostać odzwierciedlona we wskaźnikach rezultatu dla modułu Wdrożenie innowacji. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w Instrukcji wskazano m.in., że ujęte wskaźniki muszą być obiektywnie weryfikowalne, realne, mierzalne, odzwierciedlać założone cele modułu i być adekwatne dla danego rodzaju modułu a wskaźnik jest mierzalny, gdy jest możliwy do sprawdzenia i pozwala na stwierdzenie, czy założony cel został faktycznie osiągnięty. Niespełnienie jednego kryterium obligatoryjnego - wspólnego dla projektu, mogło stanowić podstawę do niewybrania projektu do dofinansowania. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o stwierdzenie przez Sąd, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez skarżony organ - Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 45 ust. 1 i w zw. z art. 73 ust. 8 pkt 1 lit a) pkt 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej /Dz.U.2022.1079 z dnia 2022.05.20, dalej: ustawa wdrożeniowa/, poprzez naruszenie zasad przejrzystości i rzetelności w ocenie projektów i w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi, polegające na błędnym ustaleniu (błąd w ustaleniach faktycznych), że: - opisanie przez Skarżącą metodologii sposobu weryfikacji osiągnięcia wskaźnika obligatoryjnego (liczba przedsięwzięć proekologicznych) w module Wdrożenie innowacji nie jest równoznaczne z podaniem jego wartości docelowej, czego wymaga się w opisie tego kryterium, gdy tymczasem skarżąca popełniła jedynie oczywistą omyłkę pisarską, w postaci wpisania wartości "0" (słownie: zero) jako wartości docelowej wskaźnika, zamiast wartości: "1" (słownie: jeden), co stanowiło wyłącznie kwestię techniczną, zaś kompleksowa analiza wniosku oraz informacje w nim zawarte, a w szczególności: część wniosku dotycząca samego wskaźnika: "liczba przedsięwzięć proekologicznych" w module: Wdrożenie innowacji - jednoznacznie wskazywały na fakt, iż ten wskaźnik będzie realizowany. Brak wpisania zatem wartości docelowej "1" nie mógł rzutować zatem w żaden sposób na ogólną prawidłowość tego wskaźnika. - brak wskazania właściwej wartości docelowej wskaźnika w module Wdrożenie innowacji świadczy o braku spełnienia wymogu w postaci wskazania wskaźnika obligatoryjnego, podczas gdy z Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie, Priorytet 1. "Wsparcie dla przedsiębiorców" wynika jednoznacznie, że jedynie w sytuacji, gdy dany wskaźnik rezultatu nie występuje - jako wartość docelową należy wpisać "0" (słownie: zero) a w polu "opis metodologii wyliczenia wskaźnika oraz sposobu weryfikacji zaplanowanych wartości wskaźnika - należy wpisać: "nie dotyczy". Skarżąca dokonała zaś precyzyjnego opisu metodologii wyliczenia wskaźnika oraz wskaźnik ów był tożsamy ze wskaźnikiem wskazanym w module B+R oraz module ogólnym. Nie sposób zatem przyjąć, przy uwzględnieniu zasad logicznego rozumowania, że jeśli dany wskaźnik zostanie zrealizowany w module badania i rozwój, to nie zostanie on osiągnięty na etapie wdrożenia innowacji, gdyż wiadomym jest, że jego realizacja nastąpi w jeszcze szerszym zakresie, niż na poziomie B+R, w szczególności iż rzeczony wskaźnik, jest wskaźnikiem obligatoryjnym. Gdyby skarżąca nie zamierzała zaś realizować w/w wskaźnika - nie dokonałaby opisu metodologii jego wyliczenia, a wpisałaby w odpowiedniej rubryce: "nie dotyczy". - przedmiotowe Kryterium tj. wskaźniki modułu dla modułu wdrożenie innowacji me zostało spełnione, gdyż: "wskaźniki rezultatu dla tego modułu nie uwzględniają parametrów nowych cech i funkcjonalności innowacji wynikających z prac B+R, co stanowi wymóg wskazany w opisie kryterium (...)", podczas gdy w module B+R ten sam wskaźnik został uznany przez Skarżony organ za uwzględniający parametry nowych cech i funkcjonalności innowacji (wynikających z prac B+R), zatem brak podstaw do uznania, że na etapie wdrożenia projektu powyżej wymienione cechy nie wystąpią. Gdyby nie oczywista omyłka Skarżącej, to wskaźnik zostałby uwzględniony, zaś PARP nie kwestionowałby braku jego innowacyjności. - konieczne było wskazanie przez skarżącą dodatkowych wskaźników uwzględniających parametry nowych cech i funkcjonalności innowacji (wynikających z prac B+R), podczas gdy z treści dokumentu: Kryteria Wyboru Projektów działanie ścieżka "Smart" w ramach 1 Priorytetu "Wsparcie dla przedsiębiorców", w żaden sposób nie wynika aby skarżąca zobligowana była do dodania kolejnych samodzielnie określonych wskaźników (str. 24 rzeczonego dokumentu). Jedynym bowiem wymogiem w ramach projektu było wskazanie wszystkich adekwatnych wskaźników produktu i rezultatu dla modułu: tj. wybrany musiał zostać co najmniej 1 wskaźnik produktu i 1 wskaźnik rezultatu, wskaźniki te musiały uwzględniać parametry nowych cech i funkcjonalności innowacji wynikających z prac B+R - co też skarżąca uczyniła. - wskaźnik rezultatu w module Wdrożenie innowacji w postaci wskaźnika: "liczba przedsięwzięć proekologicznych" nie uwzględnia parametrów nowych cech i funkcjonalności innowacji wynikających z prac B+R, podczas gdy wskaźnik ów został określony jako: wskaźnik odzwierciedlający realizację celów środowiskowych również w module B+R - gdzie został oceniony pozytywnie (badania dotyczące zasad 6R i innych celów środowiskowych), zaś wskazane zasady 6R jednoznacznie wskazują na spełnienie przez Skarżącą w/w parametrów, brak zatem podstaw do uznania, że ten parametr został niespełniony. - skarżąca "na pierwszym etapie oceny" została poinformowana, że przedmiotowy projekt nie spełnia kryterium wskaźniki modułu dla Wdrożenie Innowacji, również dlatego, że wskaźniki rezultatu dla tego modułu nie uwzględniają parametrów nowych cech i funkcjonalności innowacji wynikających z prac B+R, co stanowi wymóg w wskazany w opisie kryterium, podczas gdy: rzeczony proces weryfikacji wniosku nie był podzielony na żadne etapy, zaś w toku całego procesu badania wniosku o dofinansowanie, skarżąca nigdy nie spotkała się z zarzutem, iż rzeczony projekt jest nieinnowacyjny, zaś wskaźnik: "liczba przedsięwzięć proekologicznych" nie był nigdy kwestionowany, jakoby tych cech nie posiadał. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art./ w zw. z § 6 ust. 1 Regulaminu Wyboru Projektów, w ramach Programu: Fundusze Europejskie dla Nowoczesnej Gospodarki Priorytet I Wsparcie dla Przedsiębiorców, Działanie: Ścieżka Smart (dalej: RWP) w zw. z § 6 ust. 13 punkt 1) RWP poprzez niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na przyjęciu, że wniosek Skarżącej został prawidłowo oceniony, podczas gdy, ocena wniosku została przeprowadzona w sposób naruszający zasady przejrzystości i rzetelności oraz niezgodnie z kryteriami wyboru projektów. b) art. 151 p.p.s.a w zw. z § 6 ust. 1 Regulaminu wyboru projektów i w związku z Kryteriami wyboru projektów (załącznik 3 do RWP) w zakresie punkt: II Moduł wdrożenie innowacji, podpunkt: 4 - wskaźniki modułu, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wymóg uwzględnienia parametrów nowych cech i funkcjonalności innowacji wynikających z prac B+R nie może dotyczyć wyłącznie wskaźników obligatoryjnych, podczas gdy z treści w/w zapisów w żaden sposób nie wynika konieczność dodawania we wniosku dodatkowych wskaźników, gdyż wystarczającym dla prawidłowej oceny wniosku, jest wskazanie co najmniej jednego wskaźnika produktu i jednego wskaźnika rezultatu, które w/w cechy uwzględniają. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że ich istota sprowadza się w gruncie rzeczy do negowania stanowiska zgodnie z którym skoro jednym ze wskaźników rezultatu dla modułu wdrożenie innowacji jest wskaźnik liczby przedsięwzięć proekologicznych, to wpisanie przez wnioskodawcę w tym polu wartości "0" jako jego wartość docelowej stanowi oczywistą omyłkę, ponieważ jego wartość wynosi 1, co ma wynikać z wniosku o dofinansowanie Projektu, w którym opisana została metodologia sposobu weryfikacji osiągnięcia zaplanowanej wartości tego wskaźnika. Innymi słowy, w ocenie wnioskodawcy, opisanie metodologii we wniosku świadczy o zamiarze realizacji wskaźnika i o zamiarze weryfikacji, czy osiągnął on zaplanowaną wartość wyższą niż "0". Odnosząc się merytorycznie do tej kwestii należy stwierdzić, że wybór projektów następuje w trybie konkursowym. Kryteria wyboru mają z założenia charakter ocenny i na tyle ogólny, aby umożliwiały porównanie wszystkich zgłoszonych projektów. Kryteria są jednakowe dla wszystkich potencjalnych beneficjentów projektów zgłoszonych w ramach danego konkursu. Wynik takiej oceny powinien zawierać, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności, które zadecydowały o przyznanej ilości punktów w ramach tej oceny. Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł, co oznacza, że sąd nie jest uprawniony do merytorycznej weryfikacji oceny projektu dokonanej przez ekspertów z danej dziedziny. Sąd bada natomiast, czy organ prawidłowo uznał, że treść wniosku w części zakwestionowanej nie odpowiada wskazanym kryteriom oceny, a także czy kryteria te odpowiadają wyznaczonym w ustawie standardom (por. m. in. wyrok NSA o sygn. II GSK 1711/14, CBOSA; por. także J. Jaśkiewicz, Zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Komentarz, LEX/el. 2014). Zgodnie z wymogami Kryteriów wyboru projektów, wnioskodawca powinien określić wartość bazową i docelową dla każdego wskaźnika podanego we wniosku. Jednym ze wskaźników rezultatu dla modułu Wdrożenie innowacji jest wskaźnik: Liczba przedsięwzięć proekologicznych (Wdrożenie innowacji). Skarżąca uzupełniła ten wskaźnik, wpisując 0, jako jego wartość docelową. Następnie wyjaśniła, że jest to oczywista omyłka, ponieważ wartość docelowa tego wskaźnika wynosi 1. Skarżąca podniosła, że wartość wspomnianego wskaźnika wynika z wniosku o dofinansowanie Projektu, w którym opisana została metodologia sposobu weryfikacji osiągnięcia zaplanowanej wartości tego wskaźnika; opisanie metodologii we wniosku świadczy o zamiarze realizacji wskaźnika i o zamiarze weryfikacji, czy osiągnął on zaplanowaną wartość wyższą niż 0. Sąd podziela stanowisko PARP, że opisanie metodologii wyliczenia wskaźnika w treści wniosku nie jest równoznaczne z podaniem jego wartości docelowej, czego wymaga się w opisie kryterium. Zgodnie z opisem kryterium wskaźniki modułu dla modułu wdrożenie innowacji, wnioskodawca powinien wskazać wartość docelową wskaźnika i opisać metodologię jego wyliczenia we wniosku o dofinansowanie Projektu. Spełnienie drugiego wymogu nie zastępuje spełnienia pierwszego. Opis metodologii wyliczenia wskaźnika przedstawiony we wniosku o dofinansowanie Projektu nie pozwala na ustalenie wartości tego wskaźnika. Opis ten nie zawiera szczegółowych informacji dotyczących wartości docelowej wskaźnika, a odsyła jedynie do raportu powdrożeniowego, który ma zostać sporządzony w przyszłości. Wartość ta powinna zaś w sposób niebudzący wątpliwości wynikać z wniosku o dofinansowanie Projektu. Skarżąca kasacyjnie spółka nie spełniła tego wymogu. Poza tym należy podkreślić, że w kryteriach wyboru projektu nie dopuszczono wnioskowania o wartości docelowej wskaźnika przez odesłanie do wskaźnika dla innego modułu. Dodatkowo, PARP nie powinna się domyślać, w jaki sposób wnioskodawca planuje realizować projekt i jakiej wartości wskaźniki mają określać stopień realizacji Projektu. To wnioskodawca ma najpełniejszą wiedzę na temat projektu, ponieważ to on ma go realizować. W szczególności, to wnioskodawca ma największą wiedzę o zakresie zadań i wydatków planowanych do realizacji w ramach modułu wdrożenie innowacji, a więc o wartości docelowej wskaźników, które określają te zadania i wydatki. Z tego względu, to na wnioskodawcy spoczywa ciężar prawidłowego przygotowania wniosku o dofinansowanie projektu. W świetle § 6 ust. 2 regulaminu, wnioskodawca może zostać wezwany przez instytucję do uzupełnienia lub poprawienia wniosku. Ocena projektu jest dokonywana na podstawie treści wniosku, jak i załączników do niego dołączonych, przy czym treść wniosku nie podlega zmianom ani modyfikacjom, chyba że organ wezwie wnioskodawcę do dokonania uzupełnienia braków formalnych. Należy zwrócić uwagę, że to na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego wypełnienia wniosku (tak m.in.: wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt. II GSK 1500/11). Skarżąca spółka przystępując do konkursu powinna zatem znać jego zasady zwłaszcza, że są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży na wnioskodawcy. Kolejnym powodem negatywnej oceny przedmiotowego kryterium, co było już wskazywane na etapie pierwszej oceny, było to, że projekt nie spełnia kryterium wskaźniki modułu dla modułu wdrożenie innowacji również dlatego, że wskaźniki rezultatu dla tego modułu nie uwzględniają parametrów nowych cech i funkcjonalności innowacji wynikających z prac B+R, co stanowi wymóg wskazany w opisie kryterium. Zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku, każda funkcjonalność i każda cecha opisana w polu opis innowacji produktowej/innowacji w procesie biznesowym, powinna zostać odzwierciedlona we wskaźnikach rezultatu dla modułu wdrożenie innowacji. Sąd zwraca uwagę, że w Instrukcji wskazano m.in., że ujęte wskaźniki muszą być obiektywnie weryfikowalne, realne, mierzalne, odzwierciedlać założone cele modułu i być adekwatne dla danego rodzaju modułu. Wskaźnik jest mierzalny, gdy jest możliwy do sprawdzenia i pozwala na stwierdzenie, czy założony cel został faktycznie osiągnięty. Zestawienie jasnego, czytelnego i zrozumiałego opisu kwestionowanego kryterium oceny wniosku z treścią wniosku o dofinansowanie przedmiotowego projektu uzasadnia stwierdzenie, że wskazane wyżej kryterium nie zostało spełnione. Niespełnienie jednego kryterium obligatoryjnego wspólnego dla projektu, mogło stanowić podstawę do niewybrania projektu do dofinansowania. Istotne jest także to, że zgodnie z kryteriami wyboru projektów projekt może zostać wybrany jeżeli spełnia wszystkie kryteria obligatoryjne wspólne dla projektu oraz wszystkie kryteria wspólne dla danego modułu. Tych wymagań projekt skarżącej kasacyjnie spółki nie spełnił. Ocena projektu została dokonana w sposób prawidłowy i opierała się w całości na dokumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę, tj. informacjach wskazanych w treści wniosku o dofinansowanie, informacjach przedstawionych podczas panelu ekspertów. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ocena działalności organu dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Tym samym za chybione należało uznać zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a., art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz § 6 ust. 1 Regulaminu wyboru projektów i w związku z Kryteriami wyboru projektów (załącznik 3 do RWP) w zakresie punkt: II Moduł wdrożenie innowacji, podpunkt: 4 - wskaźniki modułu Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).