I GSK 314/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 250/22 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 13 stycznia 2022 r. nr SKO/PP-412/95/2021 w przedmiocie umorzenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 250/22, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił w całości skargę Z. S. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z 13 stycznia 2022 r. w przedmiocie umorzenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie przepisu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka "ważnego interesu zobowiązanego" gdyż: ← nawet przy przyjęciu, że dom był stary i wymagał remontu, to tego typu inwestycja zawsze wiąże się z podniesieniem standardu zamieszkiwania, a nie z koniecznością zapewnienia niezbędnego mieszkania; ← chęć finansowego zabezpieczenia niepełnosprawnego syna niezdolnego do pracy jakkolwiek zrozumiała, nie może stanowić usprawiedliwienia dla zwolnienia skarżącej z obowiązku uiszczenia opłaty jednorazowej, a otrzymywana przez syna skarżącej renta rodzinna w kwocie 1138,30 zł ma na celu zapewnienie mu niezbędnego utrzymania; ← wydatek w kwocie 100 000 złotych na zakup mieszkania dla córki J. S. nie sposób uznać za wydatek konieczny do niezbędnego utrzymania przez skarżącą siebie i domowników; podczas gdy w niniejszej sprawie zachodzi ważny interes zobowiązanego, gdyż: a) remont dom skarżącej był konieczny i służył zapewnieniu koniecznego mieszkania dla skarżącej i jej rodziny i nie służył podniesieniu standardu zamieszkiwania, lecz zapewnieniu normalnych warunków mieszkaniowych dla schorowanej skarżącej i jej domowników – dom mieszkalny i budynki gospodarcze nie były remontowane od 1924 roku, tj. od daty ich wybudowania: budynek mieszkalny był w bardzo złym stanie technicznym, zagrażającym zdrowiu i życiu jego mieszkańców, gdyż w pomieszczeniach mieszkalnych była wilgoć, grzyb na ścianach, butwiejące podłogi, okna były nieszczelne, a dach pokryty był rakotwórczym azbestem i przeciekał; b) kwota pozostawiona przez skarżącą i jej męża na zabezpieczenie niepełnosprawnego od urodzenia syna stron W. S., który ma obecnie 36 lat i jest całkowicie niezdolny do pracy, czyli 150 000 zł, jest konieczna do zabezpieczenia jego podstawowych potrzeb egzystencjalnych, gdyż otrzymywana przez W. S. renta socjalna wynosi obecnie 1138 zł — jest to kwota, która nie wystarcza na zaspokojenie minimum potrzeb i egzystencjalnych syna skarżącej, a w razie śmierci rodziców, czyli skarżącej i jej męża (którzy obecnie mają odpowiednio 73 lata i 75 lat) syn skarżącej nie jest w stanie samodzielnie się utrzymać i ww. kwota jest niezbędna na zabezpieczenie jego podstawowych potrzeb; c) kwota 100 000 złotych przekazana przez skarżącą córce J. S. na zakup mieszkania była to kwota przekazana na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych córki skarżącej, a więc niezbędnego minimum egzystencjalnego; d) miesięczne dochody skarżącej, jej męża J. S. i ich syna W. S. wynoszą łącznie zaledwie 3735,23 zł (emerytura skarżącej w kwocie 1217,23 zł, renta socjalna syna skarżącej W. S. w kwocie 1138,30 zł, świadczenie męża skarżącej J. S. – 1380 zł), a więc jest to kwota niewystarczająca na zaspokojenie niezbędnych, podstawowych potrzeb egzystencjalnych skarżącej i jej rodziny, które wynoszą 8969,66 zł, co oznacza, że w niniejszej sprawie zachodzi ważny interes zobowiązanego (skarżącej kasacyjnie) w rozumieniu przepisu art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych /Dz.U. z 2022 roku, poz. 1634, t.j. z dnia 04 sierpnia 2022 roku ze zmianami/. W oparciu o powyższy zarzut, na podstawie przepisu art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a., skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez umorzenie w całości opłaty planistycznej w kwocie 81 305 złotych, ustalonej decyzją Wójta Gminy Lubin nr 163/2020 z dnia 22 lipca 2020 roku, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Ewentualnie, z ostrożności procesowej, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Na podstawie przepisu art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca wniosła o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie. Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów, w oparciu o przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., tj.: zlecenia nr [...] w Markecie OBI w L. z dnia [...] sierpnia 2022 roku; paragonu fiskalnego z dnia [...] sierpnia 2022 roku nr [...]; faktury VAT nr [...] z dnia [...] sierpnia 2022 roku na kwotę 6428 zł; zamówienia nr [...] z dnia [...] września 2022 roku; faktury VAT nr [...] z dnia [...] grudnia 2022 roku na kwotę 2821,01 zł; na okoliczność, że skarżąca Z. S. i jej mąż J. S. w okresie od sierpnia 2022 roku do grudnia 2022 roku wydatkowali kwotę 18 199,01 zł na zakup ekogroszku na sezon grzewczy 2022/2023 w ilości 6,5 tony, jak również na okoliczność drastycznego wzrostu cen węgla, w tym ekogroszku w 2022 roku. Organ nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Spór w sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z 13 stycznia 2022 r. w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty planistycznej w kwocie 81 305 złotych stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania (a tylko takie zostały w tej sprawie postawione) sprowadzają się do nieprawidłowej kontroli, przez WSA legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej w zakresie ustalenia i rozważenia w sprawie okoliczności istotnych z punktu widzenia normy art. 64 ust. 1 pkt 2 lit a) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1643, dalej: u.f.p.). Według Sądu I instancji, skarga podlegała oddaleniu ponieważ należało podzielić stanowisko organu, że w przypadku skarżącej nie wystąpiły przesłanki ważnego interesu zobowiązanego lub interesu publicznego, które usprawiedliwiałyby zastosowanie tego rodzaju ulgi. Z taką oceną należy się zgodzić. W myśl art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zatem warunkiem pobrania renty planistycznej jest jednoczesne spełnienie trzech przesłanek wynikających z powyższego przepisu. Pierwsza z nich dotyczy wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia nowego lub zmiany dotychczasowego planu miejscowego. Druga polega na określeniu w planie miejscowym stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę do naliczenia wysokości renty planistycznej. Z kolei trzecia sprowadza się do zbycia nieruchomości przez dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego przed upływem pięciu lat, licząc od dnia, w którym zaczął obowiązywać nowy lub zmieniony plan zagospodarowania przestrzennego. Jeśli te przesłanki będą spełnione gmina może rozpocząć postępowanie mające na celu ustalenie i pobranie renty planistycznej. Zgodnie z art. 60 ustawy o finansach publicznych środkami publicznymi, stanowiącymi nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są m.in. dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Przepis ten nie ma charakteru zamkniętego co oznacza, że należności z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, jako dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego stanowią niepodatkową należność publicznoprawną, pobieraną na podstawie odrębnych ustaw (ustawa o gospodarce nieruchomościami). Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305, dalej: u.f.p.), organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego – wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. W myśl art. 60 pkt 7 ww. ustawy, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Zgodnie zaś z treścią art. 64 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy, należności, o których mowa w art. 60, właściwy organ może: 1. z urzędu umarzać w całości – w przypadku gdy zachodzi jedna z okoliczności, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1-4; 2. na wniosek zobowiązanego: a. umarzać w całości – w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym, b. umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności – w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. Jak wynika z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p., który stanowił materialnoprawną podstawę żądania skarżącej, a tym samym zaskarżonej decyzji, niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym na wniosek zobowiązanego można umarzać w całości – w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym. Należy podkreślić, że jakkolwiek przesłanki "ważnego interesu zobowiązanego" oraz "interesu publicznego" mają charakter oceny, to jednak w każdym przypadku muszą być one odnoszone do obiektywnych okoliczności konkretnej sprawy. Za zastosowaniem ulgi z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p. muszą przy tym przemawiać okoliczności o charakterze szczególnym, czy wręcz wyjątkowym, bowiem regułą jest powinność ponoszenia należności publicznoprawnych (zob. art. 84 Konstytucji RP) i zasadniczo leży to zawsze w interesie publicznym. Tymczasem powołany przepis dotyczy ulgi najdalej idącej, sprowadzającej się do umorzenia należności w całości, co musi mieć szczególne uzasadnienie. Takim uzasadnieniem byłby niewątpliwie przypadek pozostawania zobowiązanego w takiej sytuacji dochodowej i majątkowej, która zapewnia co najwyżej minimum egzystencji, zaś egzekwowanie należności budżetowej stanowiłoby bezpośrednie zagrożenia dla tak określonego minimum. Zdaniem NSA, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że w kontrolowanej sprawie wyżej opisany przypadek nie wystąpił. WSA prawidłowo ocenił okoliczności faktyczne sprawy, które wskazują na to, że powoływana przez skarżącą niemożność uiszczenia opłaty jednorazowej stanowi w znacznym stopniu wynik pewnych preferencji (wyborów) skarżącej i członków jej rodziny, co do określonego zadysponowania posiadanymi środkami finansowymi, nie zaś wynik życiowej konieczności. Tym niemniej nie ze wszystkimi argumentami Sądu I instancji należy się zgodzić. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że o ile należy potraktować, jako konieczne, wydatki związane z bieżącym utrzymaniem, remontem domu czy niezbędnym leczeniem skarżącej i jej domowników, w tym także zabezpieczeniem dla niepełnosprawnego pełnoletniego syna wnioskodawczyni, to już wydatek polegający na dofinansowaniu zakupu mieszkania córce niebędącej domownikiem (100 000 złotych) nie może usprawiedliwiać niemożności uregulowania należności publicznoprawnych. Tego rodzaju wydatek nie sposób uznać za konieczny do niezbędnego utrzymania przez skarżącą siebie czy domowników, co trafnie w ten sposób ocenił WSA we Wrocławiu. Nie bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku jest również fakt (niesporny), że wnioskodawczyni wraz z mężem posiadają na własność jeszcze inne wskazane w zaskarżonej decyzji nieruchomości przeznaczone pod zabudowę zagrodową, które mogą być zbyte, a przez to stanowić dodatkowe źródło dochodu rodziny. Te wszystkie ustalone okoliczności powodują, że wyrok Sądu oddalający skargę nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, jak postuluje się w złożonej skardze kasacyjnej. Skarżąca w konsekwencji sprzedaży nieruchomości objętych planem miejscowym dysponowała wystarczającymi środkami finansowymi do uiszczenia opłaty jednorazowej. To zaś, że zdecydowała się je przeznaczyć na inne cele, nie stanowi "ważnego interesu" w rozumieniu art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wnioski dowodowe sformułowane w skardze kasacyjnej, ponieważ dotyczą one dokumentów i są powołane na okoliczności, które powstały już po wydaniu zaskarżonej decyzji, przez co nie mogły mieć znaczenia dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.