I GSK 319/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1705/24 w sprawie ze skargi A na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia 26 lipca 2023 r. nr DWP-SOK.I.4203.18.2023 w przedmiocie odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A na rzecz Narodowego Centrum Badań i Rozwoju 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 14 sierpnia 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1705/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (NCBiR) nr DWP-SOK.I.4203.18.2023 z 26 lipca 2023 r. (data podpisania informacji podpisem elektronicznym), w przedmiocie odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie projektu. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. A. Sp. z o. o. z siedzibą w B. wystąpiła z wnioskiem o dofinansowanie projektu pn. "Opracowanie [...]" w ramach Programu Operacyjnego "Inteligentny Rozwój 2014-2020", Osi priorytetowej "Wsparcie prowadzenia prac B+R przez przedsiębiorstwa", Działania "Projekty B+R przedsiębiorstw", Poddziałania "Badania przemysłowe i prace rozwojowe realizowane przez przedsiębiorstwa", Konkursu nr 1/1.1.1/2022 – Szybka ścieżka – Innowacje cyfrowe. Pismem z 29 grudnia 2022 r. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju poinformowało spółkę, że projekt został wybrany do dofinansowania i zwróciło się o dostarczenie dokumentów niezbędnych do zawarcia umowy o dofinansowanie za pośrednictwem systemu informatycznego w terminie 7 dni wskazując, że w przypadku niedostarczenia dokumentów IP może odstąpić od podpisania umowy o dofinansowanie projektu. Pismem z 30 grudnia 2022 r. przekazano spółce dodatkowe wyjaśnienia, że w momencie podpisywania umowy o dofinansowanie projektu niezbędne będzie przeliczenie udzielonej pomocy publicznej według kursu euro obowiązującego w dniu podpisania umowy w celu dostosowania kwoty dofinansowania projektu do maksymalnych limitów wskazanych w dokumentach. Pismem z 28 kwietnia 2023 r. NCBiR poinformowało spółkę, że w wyniku kontroli IZ projekt został skierowany do ponownej weryfikacji w zakresie spełnienia kryteriów wyboru, a pismem z 15 maja 2023 r., że projekt nie zostanie dofinansowany w wyniku nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie kontroli Instytucji Zarządzającej (IZ). Pismem z 22 maja 2023 r. zatytułowanym: "Informacja w przedmiocie aktualnej oceny projektu nr [...]", NCBiR na podstawie art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.), dalej: ustawa wdrożeniowa poinformowało spółkę, że w wyniku ponownej weryfikacji projekt został oceniony negatywnie. Zmiana oceny nastąpiła na skutek kontroli przeprowadzonej przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej jako IZ, w oparciu o 22 ust. 1 pkt 1 oraz art. 22 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy wdrożeniowej, której zakres obejmował m.in. prawidłowość wyboru projektu spółki. Zgodnie z informacją pokontrolną z kontroli nr 2/POIR/2023 weryfikacja wykazała nieprawidłową ocenę kryterium "Budżet projektu", w aspekcie zgodności z limitami wartości kosztów kwalifikowalnych określonych w Regulaminie Konkursu, tj. w zakresie progów maksymalnej wartości dofinansowania w zależności od tego, który typ badań/prac przeważa w projekcie (jeżeli projekt obejmuje głównie badania przemysłowe do 20 min euro, jeżeli projekt obejmuje głównie eksperymentalne prace rozwojowe - do 15 min euro). NCBiR podniosło, że ocena projektu skarżącej została dokonana nieprawidłowo i niezgodnie z zasadami wskazanymi w Regulaminie konkursu (pkt 26.1). Według kursu z 16 grudnia 2022 r. (tj. dzień posiedzenia panelu uzgadniającego kartę oceny) 1 euro kosztowało 4,6934 zł, a zatem kwota 20 mln euro wynosiła 93 868 000,00 zł. Według kursu z 23 grudnia 2022 r. (tj. dzień zatwierdzenia listy rankingowej) 1 euro kosztowało 4,6364 zł, a zatem kwota 20 mln euro wynosiła 92 728 000,00 zł. W obu przypadkach kwota przyznanego skarżącej dofinansowania (122 714 800, 00 zł) znacznie przekraczała wskazany w Regulaminie konkursu limit, co spowodowało, że kryterium Budżet projektu powinno zostać ocenione negatywnie, a wniosek nie powinien zostać rekomendowany do dofinansowania, ponieważ nie spełnił wszystkich kryteriów oceny TAK/NIE (zgodnie z pkt 87 Regulaminu konkursu). IP zwróciła uwagę, że pkt 26.1 Regulaminu konkursu stanowi, że maksymalna wartość dofinansowania dla przedsiębiorstwa na jeden projekt nie może przekroczyć: 20 mln euro - jeżeli projekt obejmuje głównie badania przemysłowe, czyli gdy przedsiębiorstwo więcej, niż połowę kosztów kwalifikowalnych projektu ponosi na badania przemysłowe. Zgodnie z załącznikiem nr 4 "Kryteria wyboru projektów - Poddziałanie 1.1.1 POIR" do Regulaminu konkursu (str. 2), projekt może być rekomendowany do dofinansowania jeśli: uzyska minimalną liczbę punktów w każdym z kryteriów punktowanych (próg 3 pkt), uzyska minimalną wymaganą liczbę punktów ogółem określoną w regulaminie konkursu oraz otrzyma "TAK" we wszystkich kryteriach TAK/NIE. Wszystkie wyżej wymienione warunki muszą być spełnione łącznie, aby projekt mógł otrzymać dofinansowanie. Brak spełnienia przez zgłoszony projekt kryterium TAK/NIE "Budżet projektu" zgodnie z postanowieniami Regulaminu konkursu sam w sobie przesądza o niemożliwości jego dofinansowania. Tymczasem jednym z warunków koniecznych do spełnienia dla uzyskania oceny TAK w kryterium "Budżet projektu" jest to, że wnioskowana kwota dofinansowania jest zgodna z: limitami wartości kosztów kwalifikowalnych określonymi w Regulaminie konkursu. W niniejszej sprawie wobec braku spełnienia któregokolwiek kryterium TAK/NIE, należało zastosować pkt 87.2.1 Regulaminu konkursu, tj. nie rekomendować projektu do dofinansowania. Spółka w piśmie z 2 czerwca 2023 r. wniosła zastrzeżenia do informacji z 22 maja 2023 r. wskazując na brak możliwości poddania wniosku ponownej ocenie na podstawie przepisów rozdziału 7 ustawy wdrożeniowej. Jak wynika z akt administracyjnych, spółka otrzymała także od NCBR pismo z 26 maja 2023 r. wyjaśniające, że pismo z 22 maja 2023 r. stanowi aktualną ocenę wniosku, natomiast pismo NCBR z 28 kwietnia 2023 r. stanowiło oświadczenie o odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie projektu. Po rozpatrzeniu zastrzeżeń spółki, pismem z 26 lipca 2024 r. NCBiR poinformowało, że podtrzymuje stanowisko co do stwierdzonych nieprawidłowości w wyborze projektu. Wskazano, że na podstawie art. 25 ust. 8 ustawy wdrożeniowej IZ POIR nie uwzględniła zgłoszonych zastrzeżeń. Wskazano, że w toku kontroli IZ POIR nie dokonywała ponownej oceny wniosku o dofinansowanie, gdyż czynności kontrolne IZ obejmowały kontrolę prawidłowości przeprowadzenia procesu oceny projektów przez NCBR, tj. procesu zrealizowanego przez IP podległą IZ POIR w systemie instytucjonalnym zarządzania i kontroli POIR na mocy Porozumienia w sprawie powierzenia realizacji Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój, lata 2014-2020 dla osi priorytetowych: 1. Wsparcie prowadzenia prac B+R przez przedsiębiorstwa oraz 4. Zwiększenie potencjału naukowo-badawczego zawartego z 17 grudnia 2014 r. (dalej: Porozumienie). Poinformowano, że stanowisko IZ nie ulega zmianie – stwierdzono nieprawidłowość polegającą na wskazaniu do dofinansowania projektu niespełniającego kryteria oceny, co powoduje, że projekt ten jest niekwalifikowalny w Programie Operacyjnym Inteligentny Rozwój 2014-2020 i ocena projektu powinna być negatywna. W konkluzji NCBiR wskazało, że wniosek został ponownie oceniony, w wyniku okoliczności ujawnionych podczas kontroli prowadzonej przez IZ, a niniejsza ocena jest ostateczna. Na informację NCBiR z 26 lipca 2023 r. spółka wniosła skargę do WSA w Warszawie, w której domagała się uchylenia tego aktu oraz zobowiązania organu do zawarcia umowy o dofinansowanie projektu oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: - art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej polegające na nieuzasadnionym odstąpieniu od zawarcia umowy o dofinansowanie, w sytuacji gdy projekt spełniał wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania oraz zostały dokonane przez skarżącą wszystkie czynności i przedłożono dokumenty niezbędne do zawarcia umowy, a zarzut organu dotyczący przekroczenia maksymalnej kwoty dofinansowania jest bezprzedmiotowy, albowiem spółka 16 stycznia 2023 r. złożyła oświadczenie o wyrażeniu zgody na proporcjonalne obniżenie kosztów realizacji projektu, co stanowiło standardową procedurę współdziałania organu i spółki, która realizowała wskazania organu wynikające z pism z 30 grudnia 2022 r. oraz 13 stycznia 2023 r. informujących o konieczności dostosowania kwoty dofinansowania wyrażonej w złotych polskich do obowiązującego w dniu zawarcia umowy o dofinansowanie kursu EUR/PLN; - art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej polegające na odstąpieniu od zawarcia umowy o dofinansowanie na podstawie wyników "kontroli" dokonanej przez IZ w sytuacji gdy ww. przepis uprawnia do poddawaniu kontroli Instytucji Pośredniczącej lub Beneficjentów, ewentualnie wnioskodawców wyłanianych w procedurze pozakonkursowej, natomiast skarżąca nie jest ani Instytucją Pośredniczącą, ani Beneficjentem, albowiem nie doszło do zawarcia umowy o dofinansowanie, jak również wniosek nie został wybrany do dofinansowania w procedurze pozakonkursowej; - art. 40 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 3a ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2279 ze zm.), dalej: ustawą o NCBiR poprzez wydanie zaskarżonego aktu z zakresu administracji publicznej przez osobę nieuprawnioną, albowiem w przypadku J.O. nie doszło do skutecznego wskazania do pełnienia obowiązków Dyrektora NCBiR przez Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej, z uwagi na fakt, że "wskazanie" nastąpiło po upływie 6-miesięcznego okresu, o którym mowa w art. 9 ust. 3a ustawy o NCBiR. Postanowieniem z 31 października 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2113/23, WSA w Warszawie odrzucił skargę uznając, że zaskarżona informacja NCBiR z 26 lipca 2023 r. dotycząca de facto odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie projektu nie mieści się w katalogu aktów prawnych należących do właściwości sądu administracyjnego. Postanowieniem z 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 440/24, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie z 31 października 2023 r. wskazując, że oprócz przypadków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, skarga do sądu administracyjnego przysługuje również na stwierdzenie przez właściwą instytucję przyczyny braku możliwości zawarcia umowy o dofinansowanie projektu lub brak możliwości podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu. Ustalenie, czy skarga do sądu jest wnoszona na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., czy też na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma kluczowe znaczenie dla ustalenia przepisów, które mają zastosowanie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. NSA wskazał, iż ponownie rozpatrując sprawę sąd powinien zatem przeanalizować zaskarżoną informację NBCiR i jednoznacznie stwierdzić, czy stanowi odmowę podpisania umowy o dofinansowanie, jako czynność posiadająca cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. czy negatywną ocenę projektu określoną w art. 53 ustawy wdrożeniowej. Jeżeli zaskarżone pismo stanowi negatywną ocenę projektu, to w takiej sytuacji skarga do sądu byłaby przedwczesna bowiem jej wniesienie będzie możliwe dopiero po uprzednim wniesieniu protestu i otrzymaniu negatywnego rozstrzygnięcia protestu. Skarga do sądu administracyjnego wnoszona na akt lub czynność określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. będzie rozpatrywana na zasadach uregulowanych wyłączenie w ustawie prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym zakresie nie będą miały zatem zastosowania przepisy ustawy wdrożeniowej. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 14 sierpnia 2024 r. WSA w Warszawie oddalił skargę spółki na informację NCBiR z 26 lipca 2023 r. w przedmiocie odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie projektu. Sąd stwierdził, że w wyniku przeprowadzonej oceny wniosku o dofinansowanie, projekt spółki uzyskał pozytywną ocenę panelu ekspertów powołanych przez NCBiR, w wyniku której pismem z 29 grudnia 2022 r. poinformowano spółkę wybraniu projektu do dofinansowania. Na tym etapie w zasadzie zakończony został udział NCBiR w procedurze konkursowej, prowadzonej na podstawie przepisów Rozdziału 13 "Wybór projektów" ustawy wdrożeniowej. Sąd wskazał, że dokonana następnie, ponowiona (aktualna) ocena projektu – wobec niezłożenia protestu i niezainicjowania tym samym procedury odwoławczej – nie mieści się w procedurze wynikającej z Regulaminu konkursu, to sam wybór projektu i jego rekomendacja do dofinansowania ma jedynie deklaratoryjny charakter, ponieważ ostateczne przyznanie dofinansowania następuje w drodze zawarcia umowy o dofinansowanie, gdy projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, co wynika wprost z art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. W konsekwencji, zdaniem WSA, ocena projektu jest możliwa aż do momentu podpisania umowy. Ustalenie podczas weryfikacji, że projekt, mimo pozytywnego przejścia wszystkich etapów oceny nie spełnia kryteriów mających zastosowanie dla danego programu (działania) obliguje instytucję zarządzającą do niezakwalifikowania badanego projektu do dofinansowania, czy też - jak zrobiła to instytucja zarządzająca w rozpoznanej sprawie - do odmowy podpisania umowy o dofinansowanie. Zdaniem sądu zaskarżona informacja NCBiR nie została podjęta w procedurze konkursowej i jako taka nie mogła zostać uznana za "negatywną ocenę projektu", o której mowa w art. 53 ustawy wdrożeniowej. Stanowiła czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., polegającą na odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie ze względu na zmianę oceny projektu z pozytywnej na negatywną, podjętą na podstawie art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Niewątpliwie czynność ta miała bowiem charakter publicznoprawny, ponieważ dotyczyła uprawnienia w postaci dofinansowania wynikającego z przepisów prawa, jednak nie była to czynność warunkowana zgodnie z obowiązującymi regulacjami (wyborem organu), ale "beztrybowo" dokonaną ex post zmianą oceny projektu (z pozytywnej na negatywną) i w związku z tym – odmową zawarcia umowy. Skarga na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest rozpatrywana przez sąd administracyjny na zasadach uregulowanych w p.p.s.a. Oceniając terminowość złożenia skargi Sąd podniósł, że pismo NCBiR z 25 lipca 2023 r. zostało doręczone spółce 10 sierpnia 2023 r, tym samym, skarga nadana 29 sierpnia 2023 r. została wniesiona z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Sąd podkreślił, że w analizowanej sprawie warunkiem zakwalifikowania projektu do dofinansowania, a w konsekwencji warunkiem podpisania umowy o dofinansowanie, było spełnienie przez projekt m.in. kryteriów oceny TAK/NIE. Kwestia ta została przez NCBiR szczegółowo opisana w piśmie z 22 maja 2023 r., którą sąd w całości zaaprobował. Istnienie górnego limitu dofinansowania w wysokości 20 mln euro nie jest przez stronę kwestionowany. Limit ten materializuje się w chwili zawierania umowy o dofinansowanie i w tym zakresie spółka powołuje się na dodatkową informację do pkt 26 Regulaminu konkursu, jak również na art. 11 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2021r. poz. 743, z 2022 r. poz. 807), który stanowi, że maksymalna kwota dofinansowania dla przedsiębiorstwa na jeden projekt jest obliczona według kursu średniego walut obcych - ogłaszanego przez NBP - obowiązującego w dniu udzielenia pomocy, czyli podpisania umowy o dotację. Sąd zaakcentował, że przedmiotem skargi jest - jak wskazała sama skarżąca - akt z zakresu administracji publicznej, a nie negatywna ocena projektu, o której mowa w art. 53 ustawy wdrożeniowej, co oznacza, że zakres niniejszego postępowania dotyczy kwestii, czy NCBiR miało podstawy do odmowy podpisania umowy o dofinansowanie, a nie badania prawidłowości przebiegu oceny wniosku. Zdaniem sądu strona mylnie interpretuje dodatkową informację do pkt 26 Regulaminu konkursu. Skoro jednym z elementów oceny budżetu projektu jest sprawdzenie, czy jest zgodny z limitami określonymi w dokumentacji konkursowej, to oznacza, że musi być zgodny z tymi limitami w momencie oceny i w chwili podpisywania umowy o dofinansowanie. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że projekt limit przekraczał w chwili dokonania oceny, wobec powyższego nie powinien był otrzymać pozytywnej oceny w ramach kryterium budżet projektu. Kwestia gotowości strony do ograniczenia wnioskowanej kwoty dofinansowania nie ma w tej sytuacji znaczenia, ponieważ ocena projektu została dokonana w sposób nieprawidłowy i projekt nie powinien się znaleźć na liście projektów rekomendowanych do dofinansowania. Sąd podkreślił, iż kwestie dotyczące przebiegu procesu oceny wykraczają natomiast poza granice niniejszej sprawy. Podsumowując Sąd wskazał, że NCBiR było uprawnione do odmowy podpisania umowy o dofinansowanie na skutek stwierdzenia, że projekt nie spełniał któregokolwiek z obligatoryjnych kryteriów pierwotnie ocenionych pozytywnie, do czego uprawniał art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, który został zastosowany prawidłowo. Za dopuszczalne Sąd uznał również posiłkowanie się przez NCBiR wnioskami zawartymi w informacji pokontrolnej, w sytuacji, gdy odnosiły się w sposób zindywidualizowany do oceny konkretnego projektu objętego konkursem, którego przeprowadzenie zostało poddane kontroli przez IZ. Zdaniem sądu niezasadne są zarzuty dotyczące braku merytorycznego odniesienia się NCBiR do przedstawionych przez skarżącą w proteście zarzutów oraz brak należytego uzasadnienia nieuwzględnienia zastrzeżeń. Na etapie określonym w art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, instytucja właściwa do zawarcia umowy ma nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek analizy spełnienia kryteriów warunkujących pozytywną ocenę projektu, a jednocześnie, na tym etapie nie znajdą zastosowania ogólne regulacje dotyczące procedury konkursowej, gdyż postępowanie konkursowe zostało już zakończone. Sąd podkreślił, że pomimo, iż organ pouczył spółkę w piśmie z 22 maja 2023 r. o przysługującym prawie wniesienia umotywowanych zastrzeżeń do informacji pokontrolnej, to pouczenie to było błędne, ponieważ środek odwoławczy określony w art. 25 ust. 2 ustawy wdrożeniowej przysługuje wyłącznie "podmiotowi kontrolowanemu", a spółka takim przymiotem się nie legitymowała, bowiem kontroli nr 2/POIR/2023 (przeprowadzonej przez IZ) poddana została IP, tj. NCBiR, a nie skarżąca. Niezależnie od tego, że spółka nie mogła wnieść umotywowanych zastrzeżeń do informacji pokontrolnej, to gdyby nawet potraktować odpowiedź udzieloną w zaskarżonym piśmie z 25 lipca 2023 r., jako ostateczną informację pokontrolną, o której mowa w art. 25 ust. 8 ustawy wdrożeniowej, co w świetle wiążącego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w postanowieniu z 20 marca 2024 r. o sygn. akt I GSK 248/24 należało wykluczyć – to taka ostateczna informacja pokontrolna, zawierająca pisemne stanowisko wobec zgłoszonych zastrzeżeń wraz z uzasadnieniem odmowy skorygowania ustaleń, nie podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od wyroku powyższego wyroku złożył pełnomocnik A. Spółki z o.o., w której zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 190 p.p.s.a w zw. z art. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818 z późn. zm.; dalej ustawa wdrożeniowa) w zw. z pkt 2 Kryteriów wyboru projektów TAK/NIE polegające na niewłaściwym zastosowaniu przedmiotowej regulacji poprzez uznanie, w sposób sprzeczny z wiążącą wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 440/24, że zakres rozpoznania powinien koncentrować się na kwestii, czy NCBR miał podstawy do odmowy podpisania umowy o dofinansowanie, z jednoczesnym pominięciem badania zgodności "ponowionej oceny" z przepisami prawa, w szczególności zasadami ogólnymi wynikającymi z ustawy wdrożeniowej oraz z postanowieniami Regulaminu konkursu, w sytuacji gdy NSA ww. postanowieniu wskazał, iż "rolą sądu administracyjnego, z woli ustawodawcy, jest ustalenie, czy dany projekt na etapie postępowania konkursowego (władczego) nie został oceniony w sposób naruszający prawo", czyli NSA wprost wskazał, że WSA powinien kontroli poddać również zgodność "ponowionej oceny" z przepisami prawa, zaś w niniejszej sprawie odmówienie możliwości poprawienia wnioskowanej kwoty dofinansowania, która wynika z pkt 2 Kryteriów wyboru projektów TAK/NIE, przy jednoczesnym zakwestionowaniu tej kwoty przez organ, stanowiło rażące naruszenie zasady przejrzystości oraz równego traktowania wnioskodawców - co w konsekwencji skutkowało wadliwą oceną prawną w zakresie rzekomego niespełniania przez projekt skarżącego kryteriów wyboru w zakresie budżetu projektu (pkt 2, Kryteriów TAK/NIE); b. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu przedmiotowej regulacji i uznaniu, że granice orzekania sądu w przedmiotowej sprawie nie pozwalają na badanie zgodności "ponowionej oceny" z zasadami ogólnymi wynikającymi z ustawy wdrożeniowej i Regulaminu konkursu, w sytuacji gdy w rzeczywistości takie badanie mieści się z granicach orzekania sądu, a odstąpienie od badania zgodności postępowania organu z ww. zasadami czyni kontrolę sądu administracyjnego czysto iluzoryczną i nie pozwala na realne zweryfikowanie zasadności i prawidłowości odstąpienia organu od zawarcia umowy o dofinansowanie, a ponadto takie zastosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a pozostaje sprzeczne z wiążącą sąd wykładnią prawa dokonaną przez NSA - co w konsekwencji skutkowało wadliwą oceną prawną w zakresie rzekomego niespełniania przez projekt skarżącego kryteriów wyboru w zakresie budżetu projektu (pkt 2. Kryteriów TAK/NIE); c. art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu przedmiotowej regulacji i wydaniu orzeczenia na podstawie niekompletnych akt sprawy, przedstawionych przez organ (bez uprzedniego wezwania organu do przedłożenia kompletnych i uporządkowanych akt), w których nie znajdowało się ponad 20 istotnych dla sprawy dokumentów, w tym w szczególności: i. pismo organu z 13 stycznia 2023 r. przesłane za pośrednictwem poczty elektronicznej, w którym Kierownik Sekcji Operacyjnej A.L. informowała skarżącego, że rozwiązanie polegające na proporcjonalnym obniżeniu kosztów projektu, za zgodą wnioskodawcy zakwalifikowanego do udzielenia dofinansowania, celem dostosowania kwoty dofinansowania wyrażonego w PLN do maksymalnego limitu wyrażonego w EUR jest "standardowym działaniem" stosowanym przez organ; ii. oświadczenie skarżącego z 16 stycznia 2023 r., w którym skarżący zgodnie z rekomendacją organu, wyrażoną w pismach z 30 grudnia 2022 r. (znajduje się w aktach sprawy) i 13 stycznia 2023 r. (nie znajduje się w aktach sprawy przekazanych przez NCBR), wyraził zgodę na proporcjonalne obniżenie kosztów projektu celem dostosowania kwoty dofinansowania wyrażonego w PLN do maksymalnego limitu wyrażonego w EUR - co w konsekwencji doprowadziło do niepełnej rekonstrukcji stanu faktycznego, a w konsekwencji pominięcia istotnego faktu, iż skarżący 16 stycznia 2023 r. wyraził zgodę na proporcjonalne obniżenie kosztów projektu celem dostosowania kwoty dofinansowania wyrażonego w PLN do maksymalnego limitu wyrażonego w EUR, co w dalszej kolejności skutkowało wadliwą oceną prawną w zakresie rzekomego niespełniania przez projekt Skarżącego kryteriów wyboru w zakresie budżetu projektu (pkt 2 Kryteriów wyboru projektów TAK/NIE); d. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 243 1 k.p.c. polegające na niewłaściwym zastosowaniu przedmiotowej regulacji i nierozstrzygnięciu w przedmiocie wniosku dowodowego pełnomocnika skarżącego, złożonego na rozprawie 1 sierpnia 2024 r., o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci pisma organu z 13 stycznia 2023 r. oraz pisma skarżącego z 16 stycznia 2023 r., przy jednoczesnym całkowitym pominięciu tych dokumentów przy orzekaniu i nieustosunkowaniu się do nich w jakimkolwiek zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co w konsekwencji doprowadziło do niepełnej rekonstrukcji stanu faktycznego, a w konsekwencji pominięcia istotnego faktu, że skarżący 16 stycznia 2023 r. wyraził zgodę na proporcjonalne obniżenie kosztów projektu celem dostosowania kwoty dofinansowania wyrażonego w PLN do maksymalnego limitu wyrażonego w EUR, co w dalszej kolejności skutkowało wadliwą oceną prawną w zakresie rzekomego niespełniania przez projekt skarżącego kryteriów wyboru w zakresie budżetu projektu (pkt 2 Kryteriów TAK/NIE); 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 11 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej w zw. z art 52 ust 1 ustawy ustawa wdrożeniowej w zw. z pkt 26.1 i "Dodatkową informacją" do pkt 26 Regulaminu konkursu "Szybka ścieżka - Innowacje cyfrowe" (wersja obowiązująca od 22 grudnia 2022 r.) w zw. z art 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że budżet projektu (w tym wnioskowana kwota dofinansowania) musi być zgodny z maksymalnym limitem dofinansowania na dzień dokonywania pierwotnej oceny, w sytuacji gdy: i. wykładnia taka jest sprzeczna z literalnym brzmieniem art. 11 ust. 3 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej oraz art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, z których to przepisów wprost wynika, że kwota dofinansowania powinna odpowiadać maksymalnemu limitowi dofinansowania na dzień zawierania umowy o dofinansowanie; ii. wykładnia taka jest skrajnie nieracjonalna, albowiem wymaga od wnioskodawcy, aby przewidział obowiązujący kurs EUR/PLN w dniu dokonywania oceny wniosku, w sytuacji gdy składając wniosek o dofinansowanie projektu wnioskodawca nie wie nawet, w którym dokładnie dniu zostanie dokonana ocena, w szczególności że sam proces jest rozciągnięty w czasie b. art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że organ miał podstawę do odstąpienia od zawarcia umowy o dofinansowanie ze skarżącym, w sytuacji gdy projekt skarżącego spełniał - wbrew wadliwym ustaleniom sądu (będących konsekwencją naruszenia przepisów postępowania, jak i błędnej wykładni regulacji wskazanej w pkt 2 lit. a skargi kasacyjnej) - punkt 2. Kryteriów wyboru projektów TAK/NIE; c. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 2 Kryteriów wyboru projektów TAK/NIE w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. przez niezastosowanie (postać negatywna niewłaściwego zastosowania) polegające na uznaniu, że do "ponowionej oceny" dokonanej przez organ i skutkującej końcowo odmową zawarcia umowy o dofinansowanie nie znajdują zastosowania przedmiotowe przepisy, w sytuacji gdy - jak wskazał również NSA w postanowieniu wydanym w niniejszej sprawie - rolą sądu administracyjnego jest ustalenie, czy dany projekt na etapie postępowania konkursowego (władczego, czyli do chwili zawarcia umowy o dofinansowanie) nie został oceniony w sposób naruszający prawo, konieczne jest zatem odwołanie się do całokształtu norm dotyczących oceny wniosku; d. art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 52 ust. 2, art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że postępowanie organu mieściło się w graniach obowiązującego prawa oraz pozostawało z zasadami demokratycznego państwa prawnego, w szczególności zasad ochrony zaufania do państwa i prawa, w sytuacji gdy postępowanie organu wobec skarżącego pozostawało sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, tj. art. 52 ust. 2 i art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, zaś organ postępował nielojalnie w stosunku do skarżącego, początkowo utwierdzając go w przekonaniu, że jego wniosek został oceniony prawidłowo, a dostosowanie wysokości dofinansowania do maksymalnego limitu jest standardowym postępowaniem organu, po czym bezpodstawnie stwierdził, że projekt skarżącego nie spełnia kryteriów wyboru i w związku z tym należy odmówić zawarcia ze skarżącym umowy o dofinansowanie. W oparciu o przedstawione zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i uznanie przez sąd uprawnienia skarżącego do zawarcia umowy o dofinansowanie projektu na zasadzie art. 146 § 2 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik NCBiR wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych i przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Na wstępie zauważyć należy - w odniesieniu do zarzutu z pkt 1a petitum skargi kasacyjnej - że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, tak w zakresie prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny nie może wykraczać poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej. Jednocześnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną. Wydanie wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny z pominięciem wykładni dokonanej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy sformułowaniu takiego zarzutu w skardze kasacyjnej, prowadzi do jego uwzględnienia. Adresatem normy z art. 190 p.p.s.a. jest sąd, któremu sprawa została przekazana, a zastosowanie wskazanego przepisu w konkretnej sprawie przyspiesza postępowanie sądowoadministracyjne przez ostateczne przesądzenie pewnych kwestii spornych jeszcze przed przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Związanie wykładnią prawa ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa i oznacza, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a., nie może stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. Wykładnia prawa dokonana w trybie art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpatrzeniu. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 440/24, uchylającym postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie odrzucenia skargi A. Sp. z o.o. na informację NCBiR z 26 lipca 2023 r., przedstawił następującą wykładnię prawa dokonaną w sprawie, która została przekazana do ponownego rozpoznania: "należy dojść do wniosku, że oprócz przypadków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, skarga do sądu administracyjnego przysługuje również na stwierdzenie przez właściwą instytucję przyczyny braku możliwości zawarcia umowy o dofinansowanie projektu lub brak możliwości podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu. W wymienionym przypadku wniesienie skargi do sądu nastąpi na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a., a nie na podstawie art. 3 § 3 tego aktu prawnego. Oznacza to, że przepisy ustawy regulującej postępowanie sądowoadministracyjne stosuje się w pełnym zakresie i wprost (...). Ustalenie, czy skarga do sądu jest wnoszona na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., czy też na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma kluczowe znaczenie dla ustalenia przepisów, które mają zastosowanie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. W tym przypadku należy wprost stwierdzić, że gdy skarga do sądu administracyjnego jest wnoszona na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., będzie ona rozpatrywana przez sąd administracyjny na zasadach uregulowanych wyłączenie w ustawie prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym zakresie nie będą miały zatem w ogóle zastosowania przepisy ustawy wdrożeniowej. Należy przy tym pamiętać o zawartym w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 54 § 2, zgodnie z którym organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Natomiast zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Akta sprawy, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. powinny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta te powinny być kompletne i uporządkowane. Okoliczność, iż akta postępowań administracyjnych mają być kompletne i uporządkowane pozytywnie wpłynie na efektywność i sprawność postępowania sądowoadministracyjnego. We wskazaniach NSA stwierdzi, iż: "Sąd I instancji powinien ponownie przeanalizować zaskarżoną informację NBCR - Instytucji pośredniczącej i jednoznacznie stwierdzić, czy stanowi ona odmowę podpisania umowy o dofinansowanie, jako czynność posiadająca cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czy "negatywną ocenę projektu" określoną w art. 53 ustawy wdrożeniowej. Należy jednak pamiętać, że jeżeli zaskarżone pismo stanowi negatywną ocenę projektu, to w takiej sytuacji skarga do sądu byłaby przedwczesna, bowiem jej wniesienie będzie możliwe dopiero po uprzednim wniesieniu protestu i otrzymaniu negatywnego rozstrzygnięcia protestu. Należy również pamiętać o odpowiednim stosowaniu przepisów procesowych. Skarga do sądu administracyjnego wnoszona na akt lub czynność określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. będzie rozpatrywana przez sąd administracyjny na zasadach uregulowanych wyłączenie w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym zakresie nie będą miały zatem zastosowania przepisy ustawy wdrożeniowej. We wskazanych wyżej sytuacjach wnioskodawcy powinno przysługiwać prawo do złożenia środka odwoławczego i jego merytorycznego rozpatrzenia. W myśl art. 78 Konstytucji RP, każdy wnioskodawca ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji przez właściwą instytucję. Tym samym realizacja tego prawa powinna odbywać się poprzez przyznanie wnioskodawcom prawa do skutecznego zaskarżenia każdego podjętego w ich sprawie rozstrzygnięcia, w tym pisma o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie naruszył art. 190 p.p.s.a., ponieważ w pełni zastosował się do ocen prawnych i wskazań zawartych w postanowieniu NSA z 17 kwietnia 2024 r. (sygn. akt I GSK 440/24), przytoczonych szczegółowo wyżej. Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Warszawie przyjął, iż zaskarżona informacja NCBiR nie została podjęta w procedurze konkursowej i jako taka nie mogła zostać uznana za "negatywną ocenę projektu", o której mowa w art. 53 ustawy wdrożeniowej. Stanowiła ona natomiast czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., polegającą na odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie ze względu na zmianę oceny projektu z pozytywnej na negatywną, podjętą na podstawie art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Wskazał, że skarga na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest rozpatrywana przez sąd administracyjny na zasadach uregulowanych w p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym obecnie skargę kasacyjną spółki A., powyższe stanowisko Sądu I instancji w pełni aprobuje. Należy przy tym zaznaczyć, iż stanowisko to zgodne jest również z oczekiwaniami A., która w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 sierpnia 2024 r., na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 1 p.p.s.a., zaskarżyła "akt z zakresu administracji publicznej w postaci rozstrzygnięcia Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w przedmiocie odstąpienia od zawarcia umowy o dofinansowanie. zawartego w "Informacji o nieuwzględnieniu zastrzeżeń" z 26 lipca 2023 r., dotyczącej wniosku nr [...] złożonego w konkursie "Szybka ścieżka - Innowacje cyfrowe" (konkurs 1/1.1.1/2022), doręczonego skarżącemu 10 sierpnia 2023 r.". W niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia z czynnością odmowy podpisania umowy o dofinansowanie, na którą to czynność złożyła się zmiana oceny projektu skarżącej w związku z pozyskaniem przez organ od Instytucji Zarządzającej informacji pokontrolnej wniosku spółki. Przytaczając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z 28 lutego 2024 r., sygn. I GSK 221/24, które skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni akceptuje wskazać należy, że czynność w postaci "odmowy podpisania umowy" nie jest decyzją administracyjną, nie jest postanowieniem administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę, co do istoty, nie jest również postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Została podjęta w sprawie indywidualnej skarżącej kasacyjnie spółki. Jednakże czynność ta dotyczyła też uprawnienia w postaci dofinansowania wynikającego z przepisów prawa, tym bardziej, że nie była to czynność warunkowana zgodnie z obowiązującymi regulacjami (wyborem organu), ale z "beztrybowo" dokonaną ex post zmianą oceny projektu (z pozytywnej na negatywną) i w związku z tym przedmiotową odmową zawarcia umowy. Z tych tez względów uznać należy, że omawiana czynność ma charakter publicznoprawny, gdyż dotyczy relacji o wyżej wskazanym charakterze. Konkludując, stwierdzić jednoznacznie należy, że pismo organu z 26 lipca 2023 r. o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie ze względu na zmianę oceny projektu po przeprowadzonej kontroli jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień skarżącej wynikających z przepisów prawa. W związku z powyższym podlega kognicji sądu administracyjnego, o której mowa w art. 3 p.p.s.a. Konsekwencją przyjętego stanowiska jest konieczność zastosowania się do cytowanych wyżej zaleceń zawartych w postanowieniu NSA o sygn. akt I GSK 440/24, iż: "skarga do sądu administracyjnego wnoszona na akt lub czynność określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. będzie rozpatrywana przez sąd administracyjny na zasadach uregulowanych wyłączenie w ustawie prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym zakresie nie będą miały zatem zastosowania przepisy ustawy wdrożeniowej". Z uwagi na powyższe nie można zgodzić się z zarzutem zawartym w pkt 1a petitum skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji naruszył art. 190 p.p.s.a w zw. z art. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 2 Kryteriów wyboru projektów TAK/NIE, "poprzez uznanie, w sposób sprzeczny z wiążącą wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 440/24, że zakres rozpoznania powinien koncentrować się na kwestii, czy NCBR miał podstawy do odmowy podpisania umowy o dofinansowanie, z jednoczesnym pominięciem badania zgodności "ponowionej oceny" z przepisami prawa, w szczególności zasadami ogólnymi wynikającymi z ustawy wdrożeniowej oraz z postanowieniami Regulaminu konkursu, w sytuacji gdy NSA ww. postanowieniu wskazał, iż "rolą sądu administracyjnego, z woli ustawodawcy, jest ustalenie, czy dany projekt na etapie postępowania konkursowego (władczego) nie został oceniony w sposób naruszający prawo". Zdaniem skarżącej kasacyjnie, NSA wprost wskazał, że WSA powinien kontroli poddać również zgodność "ponowionej oceny" z przepisami prawa, zaś w niniejszej sprawie "odmówienie możliwości poprawienia wnioskowanej kwoty dofinansowania, która wynika z pkt 2 Kryteriów wyboru projektów TAK/NIE, przy jednoczesnym zakwestionowaniu tej kwoty przez organ, stanowiło rażące naruszenie zasady przejrzystości oraz równego traktowania wnioskodawców". Rzeczywiście w postanowieniu o sygn. akt I GSK 440/24 Naczelny Sąd Administracyjny zawarł cytowany wyżej pogląd, co do roli sądu administracyjnego, jednak wyrażony on został w kontekście rozważań odnoszących się do art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, zawierającego katalog rozstrzygnięć podejmowanych w ramach naboru wniosków dotyczących realizacji programów w zakresie polityki spójności, z których podjęciem wiąże się prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. NSA wskazał przy tym jednocześnie, że: "oprócz przypadków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej skarga do sądu administracyjnego przysługuje również na stwierdzenie przez właściwą instytucję przyczyny braku możliwości zawarcia umowy o dofinansowanie projektu lub brak możliwości podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu. W wymienionym przypadku wniesienie skargi do sądu nastąpi na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a., a nie na podstawie art. 3 § 3 tego aktu prawnego. Oznacza to, że przepisy ustawy regulującej postępowanie sądowoadministracyjne stosuje się w pełnym zakresie i wprost. NSA podkreślił również, iż art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej nie reguluje w sposób wyczerpujący zakresu przedmiotowego sądowej kontroli działalności organów administracyjnych rozstrzygających o wyborze projektów do dofinansowania na podstawie tego aktu prawnego. Zacytowane wyżej zdanie z uzasadnienia postanowienia NSA o sygn. akt I GSK 440/24, iż "rolą sądu administracyjnego, z woli ustawodawcy, jest ustalenie, czy dany projekt na etapie postępowania konkursowego (władczego) nie został oceniony w sposób naruszający prawo" wyrwane zostało przez skarżącą kasacyjnie z kontekstu rozważań Sądu i w żadnym razie nie mieściło się w zakresie wskazań tego Sądu co do ponownego rozpatrzenia sprawy przez WSA w Warszawie. Z tego też względu nie można stawiać Sądowi I instancji zarzutu, iż postąpił wbrew zaleceniom zawartym w omawianym postanowieniu NSA i uchylił się od merytorycznej oceny postępowania konkursowego. Wobec tego, że czynność odmowy podpisania umowy o dofinansowanie, na którą złożyła się zmiana oceny projektu skarżącej po przeprowadzonej kontroli, jest czynnością o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to kontrola sądu nie mogła dotyczyć oceny przeprowadzonego postępowania konkursowego, lecz wyłącznie zgodności z prawem działania NCBiR, które z powołaniem na art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej odmówiło podpisania umowy o dofinansowanie ze spółką A. Merytoryczna kontrola Sądu I instancji dotyczyła zatem czynności odmowy podpisania umowy o dofinansowanie podjętej przez NCBiR w oparciu o art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej i wskazane w tym przepisie przesłanki. Zgodzić się bowiem ze należy ze stanowiskiem WSA, iż ocena projektu jest możliwa aż do momentu podpisania umowy. Ustalenie podczas weryfikacji, że projekt, mimo pozytywnego przejścia wszystkich etapów oceny nie spełnia kryteriów mających zastosowanie dla danego programu (działania) obliguje instytucję zarządzającą do niezakwalifikowania badanego projektu do dofinansowania, czy też - jak zrobiła to instytucja zarządzająca w rozpoznanej sprawie - do odmowy podpisania umowy o dofinansowanie. Zgodnie natomiast z art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, oraz zostały dokonane czynności i zostały złożone dokumenty wskazane w regulaminie konkursu albo w wezwaniu, o których mowa odpowiednio w art. 41 ust. 2 pkt 6a albo w art. 48 ust. 4a pkt 3. Z kolei zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Z brzmienia art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej wynika przy tym jasno, iż ustawodawca nie pozostawia organowi swobody w odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie, gdyż stawia wyraźny warunek, że umowa może zostać zawarta, jeżeli projekt "spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania oraz zostały dokonane czynności i zostały złożone dokumenty wskazane w regulaminie konkursu albo w wezwaniu, o których mowa odpowiednio w art. 41 ust. 2 pkt 6a albo w art. 48 ust. 4a pkt 3". Uznać zatem należy, iż odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie dopuszczana jest w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że projekt nie spełnia któregokolwiek z obligatoryjnych kryteriów wyboru, co może nastąpić jedynie w następstwie ponowionej oceny danego kryterium, zgodnie z jego opisem zawartym w dokumencie "Kryteria wyboru projektów - Poddziałanie 1.1.1 Badania przemysłowe i prace rozwojowe realizowane przez przedsiębiorstwa", stanowiącym załącznik nr 4 do Regulaminu konkursu 1/1.1.1/2022 Szybka ścieżka - Innowacje cyfrowe (Regulamin konkursu). Taka ocena wymaga zatem odwołania się do treści kryterium oraz uzasadnienia, w jakim zakresie projekt go nie spełnia. Wbrew zarzutom sformułowanym w skardze kasacyjnej WSA zbadał podstawę faktyczną i prawną zaskarżonej czynności NCBiR i uznał, że zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, ocena projektu skarżącej w zakresie kryterium "Budżet projektu" została dokonana nieprawidłowo i niezgodnie z zasadami wskazanymi w Regulaminie konkursu (pkt 26.1), co powoduje, iż ziściła się przesłanka wynikająca z tego przepisu dająca organowi podstawę do odmowy podpisania umowy tj. brak spełnienia przez projekt skarżącej wszystkich kryteriów wyboru projektów. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, który dokonując merytorycznej kontroli informacji NCBiR z 26 lipca 2023 r., w przedmiocie odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie projektu, zgodził się z organem, iż projekt skarżącej nie spełnia kryterium "Budżet projektu", w aspekcie zgodności z limitami wartości kosztów kwalifikowalnych określonych w Regulaminie konkursu, tj. w zakresie progów maksymalnej wartości dofinansowania w zależności od tego, który typ badań/prac przeważa w projekcie (jeżeli projekt obejmuje głównie badania przemysłowe do 20 min euro, jeżeli projekt obejmuje głównie eksperymentalne prace rozwojowe - do 15 min euro). Regulamin Konkursu w załączniku "Kryteria wyboru projektów" ustanawia jako jedno z kryteriów wyboru kryterium dostępu (TAK/NIE) "Budżet projektu" - co do którego ocenie podlega m.in., czy wnioskowana kwota dofinansowania jest zgodna z: - limitami wartości kosztów kwalifikowanych określonymi w regulaminie konkursu; - limitem na podwykonawstwo określonym w regulaminie konkursu; - przepisami dotyczącymi pomocy publicznej na badania przemysłowe i prace rozwojowe wynikającymi z rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 sierpnia 2020 r. w sprawie udzielania pomocy publicznej za pośrednictwem Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: rozporządzenie MNiSW); - przepisami dotyczącymi pomocy publicznej i pomocy de minimis w zakresie wsparcia prac przedwdrożeniowych, obejmujących: pomoc publiczną dla mikro-, małego lub średniego przedsiębiorcy na usługi doradcze, wynikającą z ww. rozporządzenia MNiSW (Rozdział 8) oraz pomoc de minimis, wynikającą z ww. rozporządzenia MNiSW (Rozdział 10) - limitem na prace przedwdrożeniowe określonym w regulaminie konkursu. Jednocześnie, zgodnie z pkt 26.1 Regulaminu konkursu, maksymalna wartość dofinansowania dla przedsiębiorstwa na jeden projekt nie może przekroczyć 20 mln euro - jeżeli projekt obejmuje głównie badania przemysłowe, czyli gdy przedsiębiorstwo więcej niż połowę kosztów kwalifikowalnych projektu ponosi na badania przemysłowe (w pozostałych przypadkach limity są niższe). Postanowienia pkt 26 Regulaminu konkursu stanowią odzwierciedlenie przepisów powszechnie obowiązującego prawa oraz wprost odnoszą się do przywołanego wyżej opisu kryterium "Budżet projektu", tj. do § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 sierpnia 2020 r. w sprawie udzielania pomocy publicznej za pośrednictwem Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. z 2020 r. poz. 1456). Nie ulega zatem wątpliwości, iż wymóg mieszczenia się projektu w limicie maksymalnej wartości dofinansowania odpowiadającej 20 mln euro jest jednym z kryteriów wyboru projektu, a przy tym wynika także z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Zgodzić się należy z WSA, który aprobując czynność organu wskazał, iż projekt spółki nie spełniał warunku zgodności z limitem dofinansowania określonym w Regulaminie konkursu, jak również z przepisami dotyczącymi pomocy publicznej na badania przemysłowe i prace rozwojowe, wynikającymi z rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 sierpnia 2020 r. w sprawie udzielania pomocy publicznej za pośrednictwem Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, do których odwołują się Kryteria Wyboru Projektów w odniesieniu do "Budżetu Projektu". Z akt sprawy bezspornie wynika, iż wniosek o dofinasowanie złożony przez spółkę obejmował badania przemysłowe w stosunku do których wartość kosztów kwalifikowalnych w zakresie badań przemysłowych określono na 153 393 500,00 zł, a kwotę dofinansowania na 122 714 800,00 zł, natomiast w zakresie eksperymentalnych prac rozwojowych odpowiednio: 329 000,00zł i 197 400,00 zł. Nie było przy tym kwestionowane przez skarżącą, że według kursu z 16 grudnia 2022 r. (tj. dzień oceny projektu) euro kosztowało 4,6934 zł, a zatem kwota 20 mln euro wynosiła 93 868 000,00 zł. Według natomiast kursu z dnia zatwierdzenia listy rankingowej (tj. 23 grudnia 2022 r.) 1 euro kosztowało 4,6364, a zatem kwota 20 mln euro wynosiła 92 728 000,00 zł. W obu tych przypadkach kwota dofinansowania, o jakie wystąpiła spółka w projekcie znacznie (ponad 30%) przekracza zatem wskazany w Regulaminie Konkursu limit. Z uwagi na powyższe, kryterium Budżet projektu powinno zostać ocenione negatywnie, a wniosek nie powinien zostać rekomendowany do dofinansowania, gdyż nie spełnił wszystkich kryteriów oceny TAK/NIE (zgodnie z pkt 87 Regulaminu Konkursu). Zasadnie zatem Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż w analizowanej sprawie warunkiem zakwalifikowania projektu do dofinansowania, a w konsekwencji warunkiem podpisania umowy o dofinansowanie, było spełnienie przez projekt m.in. kryteriów oceny TAK/NIE, a istnienie w Regulaminie konkursu i w opisie kryterium "Budżet projektu" górnego limitu dofinansowania w wysokości 20 mln euro nie jest przez stronę kwestionowane. Zgodzić się wobec powyższego należy ze stanowiskiem WSA, iż NCBiR było uprawnione do odmowy podpisania umowy o dofinansowanie na skutek stwierdzenia, że projekt nie spełniał jednego z obligatoryjnych kryteriów pierwotnie ocenionych pozytywnie, do czego uprawniał art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, który został zastosowany prawidłowo. Za dopuszczalne uznać również należy posiłkowanie się przez NCBiR wnioskami zawartymi w informacji pokontrolnej, w sytuacji, gdy odnosiły się w sposób zindywidualizowany do oceny konkretnego projektu objętego konkursem, którego przeprowadzenie zostało poddane kontroli przez IZ. Z uwagi na powyższe, zarzuty zawarte w pkt 1a petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne. Nie można również zgodzić się z pozostałymi zarzutami naruszenia przez WSA przepisów postępowania, wymienionymi w pkt 1b, 1c i 1d petitum skargi kasacyjnej, a dotyczącymi naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., 134 § 1 p.p.s.a. oraz 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 243 k.p.c. WSA w Warszawie nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a). Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień, niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Kasator nie wskazał, jak również nie uzasadnił, jakich to innych uchybień, których dopuściło się NCBiR, nie podniesionych w skardze - nie dostrzegł WSA w Warszawie. Bezpodstawny jest przy tym zarzut, iż WSA odstąpił od badania zgodności z prawem "ponownej oceny", zawartej w informacji NCBiR z 26 lipca 2023 r., do czego NSA odniósł się szczegółowo przy omawianiu braku zasadności zarzutu z pkt 1a petitum skargi kasacyjnej. Według art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepisy regulujące postępowanie dowodowe z art. 106 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny może naruszyć, kiedy prowadził postępowanie dowodowe w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., a w tej sprawie takiego postępowania Sąd I instancji nie prowadził. WSA orzekał na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej, ponieważ nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego na rozprawie. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. O istotnych wątpliwościach można mówić wówczas, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne. Przeprowadzenie dowodu (dopuszczenie dowodu) ma formę postanowienia, które zapada na rozprawie; wpisuje się je do protokołu rozprawy bez spisywania odrębnej sentencji, ponieważ nie przysługuje na nie zażalenie. Postanowienie podlega ogłoszeniu i nie wymaga uzasadnienia. Dopuszczając dowód, sąd powinien wskazać, jakie okoliczności mają nim być stwierdzone. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 106 § 5 p.p.s.a.). Przepisami Kodeksu postępowania cywilnego, które mają odpowiednie zastosowanie do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. są, między innymi: art. 233 § 1 k.p.c. (zasada swobodnej oceny dowodów); art. 235 k.p.c. (zasada bezpośredniości); art. 236 § 1 k.p.c. (postanowienie dowodowe). W postanowieniu o dopuszczeniu dowodu sąd powinien oznaczy środek dowodowy i fakty, które mają nim zostać wykazane. Postanowienie o przeprowadzeniu dowodu, winno oznaczyć precyzyjnie środek dowodowy, w przypadku dokumentów z podziałem na dokumenty urzędowe i dokumenty prywatne. Gdy sąd administracyjny I instancji przeprowadzi postępowanie dowodowe, winien zaprezentować kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów (odpowiednie stosowanie zasady swobodnej oceny dowodów z art. 233 § 1 k.p.c.), a przede wszystkim przedstawić dodatkowe ustalenia faktyczne dokonane w omawianym trybie w zakresie objętym sprawą administracyjną, których nie dokonał, lub błędnie dokonał organ administracji publicznej. Zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd administracyjny I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący wykaże, że zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne. Takiej argumentacji brak jest jednak w zarzutach i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a z protokołu rozprawy z 1 sierpnia 2024 r. wynika, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie prowadził dodatkowego postępowania dowodowego, lecz przyjął za podstawę orzekania dokumentację dotyczącą postępowania administracyjnego w sprawie, przedłożoną przez pełnomocnika NCBiR. Zaznaczyć również należy, iż stan faktyczny sprawy nie jest sporny, a podnoszona przez skarżącą spółkę okoliczność, iż Sąd I instancji pominął dokumenty, z których wynikało, że A. Sp. z o.o. wyraziła zgodę na proporcjonalne obniżenie kosztów projektu celem dostosowania kwoty dofinansowania wyrażonego w PLN do maksymalnego limitu wyrażonego w EUR, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Pisma oraz skany wiadomości e-mail pochodzące od organu i skarżącej spółki z 30 grudnia 2022 r., 13 stycznia 2023 r. i 16 stycznia 2023 r. znajdują się w aktach sprawy, a ich istnienie ani treść nigdy nie były przez organ negowane. Również Sąd I instancji odniósł się do argumentacji skarżącej, odnoszącej się do treści ww. pism wskazując, iż: "Kwestia gotowości strony do ograniczenia wnioskowanej kwoty dofinansowania nie ma w tej sytuacji znaczenia dla stwierdzenia, że ocena projektu została dokonana w sposób nieprawidłowy i projekt nie powinien się znaleźć na liści projektów rekomendowanych do dofinansowania". Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, iż za wadliwą trzeba uznać argumentację spółki zmierzającą do wykazania, iż brak jest podstaw do uznania, iż projekt A. Sp. z o.o. przekraczał dopuszczalne limity dofinansowania wynikające z Regulaminu konkursu i Kryteriów, skoro spółka wyraziła "zgodę na proporcjonalne obniżenie każdego kosztu w budżecie projektu" (pismo z 16 stycznia 2023 r.). Spółka w swojej argumentacji całkowicie pomija bowiem okoliczność, że tak znaczna (o ponad 30%, tj. ok. 30.000.000,00 zł) modyfikacja na etapie podpisywania umowy parametrów zgłoszonego projektu poprzez zmniejszenie budżetu w sposób naturalny rzutuje na ocenę innych kryteriów projektu dokonaną w procedurze konkursowej i już choćby tylko z tego względu jest niedopuszczalna. Znaczące zmniejszenie budżetu względem wskazywanego we wniosku o dofinansowanie stawia w istocie pod znakiem zapytania dalsze spełnianie przez projekt innych określonych w Regulaminie Konkursu kryteriów. Ponadto, co niezwykle istotne, zgodnie z pkt 86 Regulaminu konkursu zaproponowanie redukcji bezpośrednich kosztów kwalifikowalnych dopuszczalne było co najwyżej o ile ta redukcja będzie nie wyższa niż do 10%. Przy czym koszty kwalifikowalne projektu, zgodnie z pkt 30 Regulaminu konkursu, stanowiły podstawę do procentowego ustalenia poziomu dofinansowania (w przypadku skarżącej – 80%). Jak wskazano wyżej, zgodnie ze złożonym wnioskiem dofinansowanie miało wynosić blisko 123 mln złotych (przy podanych w projekcie kosztach kwalifikowalnych 153 393 500 zł) - a więc projekt przekraczał w tym zakresie limit dofinansowania określony w pkt 26.1 w wysokości 20 mln euro o ok. 30%, tym samym znacznie przewyższał poziom do którego dopuszczalne było w Regulaminie konkursu zaoferowanie możliwości zmniejszenia kosztów w projekcie. Dodatkowo, A. Sp. z o.o. nigdy nie określiła żadnej innej konkretnej kwoty dofinansowania projektu, niż ta wynikająca z wniosku i przekraczająca limit z pkt 26.1. Regulaminu Konkursu, gdyż pismo z 16 stycznia 2023 r. wyraża jedynie zgodę na proporcjonalne obniżenie wszystkich kosztów projektu, bez wskazania konkretnej kwoty dofinansowania, o jaką występuje spółka. Trudno przyjąć, aby w tej sytuacji, kwota dofinansowania miała być określona przez NCBiR, gdyż przeczyłoby to wszelkim regułom postępowania konkursowego. Pismo skarżącej spółki z 16 stycznia 2023 r. nie odpowiada przy tym zapisom Regulaminu konkursu, który w pkt 47.1. stanowi, iż dokumenty składane w postaci elektronicznej powinny być podpisane podpisem zaufanym lub kwalifikowanym podpisem elektronicznym (pkt 55. pkt 95.1-2, pkt 97), a ponadto winny być składane za pośrednictwem systemu informatycznego NCBR - nazywanego LSI (czego wymagał m.in. pkt 3, pkt 83, pkt 86 oraz pkt 101 Regulaminu konkursu). Zasadnie zatem Sąd I instancji podniósł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż kwestia gotowości strony do ograniczenia wnioskowanej kwoty dofinansowania nie ma w tej sytuacji znaczenia dla stwierdzenia, że ocena projektu została dokonana w sposób nieprawidłowy. Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, zawarty w pkt 2a petitum skargi kasacyjnej, zmierzający do wykazania, iż kwota dofinasowania powinna odpowiadać maksymalnemu limitowi dofinansowania wyłącznie na dzień zawierania umowy o dofinansowanie, co zdaniem skarżącej ma wynikać z brzmienia art. 11 ust. 3 ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej oraz art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W tym zakresie należy podzielić stanowisko WSA, że skoro jednym z elementów oceny budżetu projektu jest sprawdzenie, czy jest on zgodny z limitami określonymi w dokumentacji konkursowej to oznacza, że musi być zgodny z tymi limitami w momencie oceny, jak również w chwili podpisywania umowy o dofinansowanie. W przeciwnym razie opis Kryteriów wyboru projektów zawarty w pozycji "Budżet projektu" byłyby zapisem całkowicie nieracjonalnym. Formułowana zatem przez spółkę argumentacja jest niezgodna z przepisami prawa, z postanowieniami Regulaminu konkursu oraz regułami logicznego rozumowania i celowości. Wymóg mieszczenia się projektu w limicie maksymalnej wartości dofinansowania odpowiadającej 20 mln euro jest jednym z kryteriów wyboru projektu, a przy tym wynika także z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (o czym mowa była wyżej). Wobec tego, że kwestia mieszczenia się przez projekt w limicie 20 mln euro dofinansowania jest jednym z kryteriów wyboru projektu, to jest oczywiste, że ocena spełniania tego kryterium musi być dokonywana w pierwszym rzędzie w oparciu o dane istniejące w czasie trwania procedury konkursowej, czyli w czasie poprzedzającym dokonywanie oceny przez ekspertów. Inna interpretacja oznaczałaby faktyczną niemożliwość dokonania oceny wykonania kryterium TAK/NIE "Budżet projektu" w aspekcie zgodności z limitami określonymi w Regulaminie konkursu oraz zgodności z przepisami rozporządzenia. Zgodzić się należy przy tym z organem, iż posiadanie wiedzy co do konkretnej kwoty budżetu projektu jest niezbędne zarówno dla wnioskodawców, jak i dla dokonujących oceny ekspertów i Instytucji, także w aspekcie pozostałych wątków wniosku o dofinansowanie oraz pozostałych aspektów oceny spełniania kryteriów. Limity budżetowe rzutują przecież na rozwiązania przyjmowane w projekcie, w tym projektowane prace, przyjmowane rozwiązania i ich koszty. Stosowany kurs musi więc być znany najdalej w dniu składania wniosku o dofinansowanie i służyć za podstawę dokonywanej oceny podczas każdego z etapów tej oceny. Należy przy tym zwrócić uwagę, że kurs euro nigdy w historii nawet nie zbliżał się do poziomu, który w przeliczeniu na złote odpowiadałby kwocie wskazanej we wniosku spółki o dofinansowanie, a zatem argumentacja, iż ocena kwoty dofinasowania powinna odpowiadać maksymalnemu limitowi dofinansowania wyłącznie na dzień zawierania umowy o dofinansowanie, nie ma znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy, bowiem projekt skarżącej w żadnym momencie kryterium tego limitu nie spełniał. Jako całkowicie niezasadne należy ocenić zarzuty zawarte w pkt 2b i 2c petitum skargi kasacyjnej, powiązane z naruszeniem przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 146 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że WSA w Warszawie oddalając skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie i z tego względu nie mógł naruszyć omawianego przepisu. Ponadto przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiera dalsze jednostki redakcyjne w postaci liter od a do c, które nie zostały przez kasatora przywołane, co w istocie uniemożliwia rozpoznanie tak skonstruowanego zarzutu. Jednocześnie zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię - niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (tak m.in. NSA w wyroku z 23 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 6441/21). Wobec uznania przez NSA za niezasadne zarzutów z pkt 1a petitum skargi kasacyjnej, bezpodstawne są zatem również zarzuty zawarte w pkt 2b i 2c petitum skargi kasacyjnej, powiązane z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i przepisami ustawy wdrożeniowej. Nietrafne okazały się również zarzuty konstytucyjne oparte na art. 2, wyrażającym zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz art. 7 formułującego zasadę praworządności (pkt 2d petitum skargi kasacyjnej). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył art. 7 Konstytucji RP, ponieważ sprawując kontrolę działalności administracji publicznej i stosując środek określony w ustawie działał w ramach przepisów ustrojowych. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny, niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne, niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na czynność NCBiR, podjętą w oparciu o obowiązujący w systemie prawnym (w dniu podjęcia tej czynności) art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, dający organowi podstawę do odmowy podpisania umowy o dofinansowanie przy zaistnieniu określonych w tym przepisie przesłanek. WSA ocenił przy tym czynność NCBiR z 26 lipca 2023 r. pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów prawa. Wobec tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Orzekanie zgodnie z przepisami Konstytucji RP nie może także prowadzić do demontażu norm prawnych, zawartych w przepisach ustaw, co do których obowiązuje domniemanie ich zgodności z Konstytucją. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).