I GSK 49/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc, Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt II SA/Go 486/22 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 czerwca 2022 r. nr 113/21/CUL/210000 w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 26 października 2022 r., sygn. akt II SA/Go 486/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. T. (dalej: "skarżący") na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ") z dnia 13 czerwca 2022 r., nr 113/21/CUL/210000 w przedmiocie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek – uchylił zaskarżoną decyzję oraz postanowienie organu z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr 110000/71/26005/2022. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej: p.p.s.a.): 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 15zzzzzn2 ust. 1-3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm., dalej: ustawa o COVID-19), polegające na uznaniu, że na podstawie wymienionych przepisów organ był zobowiązany zakomunikować skarżącemu przed upływem ustawowego terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, tj. przed 30 czerwca 2020 r., o niezłożeniu dokumentów rozliczeniowych i to w czasie, który umożliwiłby ich złożenie w ustawowym terminie, 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 15zzzzzn2 ust. 1-3 ustawy o COVID-19 poprzez przyjęcie, że do przywrócenia terminu do składania dokumentów rozliczeniowych (w tym za maj 2020 r.) nie jest konieczne uprawdopodobnienie braku winy w złożeniu tych dokumentów przez skarżącego po upływie przepisanego terminu, 3) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 poprzez przyjęcie, że skarżący składając dokumenty rozliczeniowe nie musiał dochować terminu ustawowego, jeśli nie został pouczony o treści tego przepisu przez organ, 4) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art.135 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie istnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz postanowienia z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr 110000/71/25005/2022, mimo iż organ wykonał wskazania Sądu I instancji co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Go 704/21, 5) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 10 § 1, art. 79a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – dalej: k.p.a.) poprzez przyjęcie, że jeżeli na skarżącego został nałożony obowiązek złożenia deklaracji - rozliczenia, to obowiązkiem organu było poinformowanie skarżącego o tym obowiązku. Skarżący nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.; żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że prawomocnym wyrokiem z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Go 704/21, WSA uchylił decyzję organu z dnia 8 września 2020 r. nr 110000/71/285972/2020 w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za maj 2020 r. WSA w motywach wyroku wskazał, że organ pominął w sprawie zastosowanie, obowiązującego od dnia 16 grudnia 2020 r., art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o COVID-19, dotyczącego sytuacji, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, w tym także terminowi materialnoprawnemu, jak termin określony w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19. Przepis ten obejmuje stany faktyczne, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, a zatem w dacie składania wniosku, deklaracji oraz rozpatrywania sprawy. W szczególności organ nie poinformował skarżącego o prawie złożenia wniosku o przywrócenie terminu, co naruszyło gwarancje strony w postępowaniu, bezpośrednio wpływając na wynik sprawy. WSA wskazał także, że uchybienia w toku postępowania ze strony organu nie mogą negatywnie wpływać na prawa strony, jeśli strona nie zawiniła w opóźnieniu złożenia deklaracji w terminie. Wreszcie WSA zwrócił uwagę na naruszenie przez organ przepisów art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, polegające na braku udzielenia skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m. in. okoliczności prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, czyli w tym przypadku braku poinformowania skarżącego, przed dniem 30 czerwca 2020 r., że jego deklaracje wymagane przez ustawę nie dotarły do ZUS oraz, że warunkiem pozytywnego załatwienia wniosku jest ich złożenie przed tym terminem. WSA nakazał, aby organ rozpatrując ponownie sprawę, udzielił skarżącemu stosownego pouczenia o prawie złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia deklaracji, a w przypadku złożenia w terminie takiego wniosku, rozpatrzył go biorąc pod uwagę okoliczności podnoszone przez stronę oraz to, że organ, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie pouczył strony o wymogach i skutkach niedochowania terminu wskazanego w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Należy wyjaśnić, że ocena prawna, o której stanowi zacytowany przepis, to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II. LEX/el. 2021, art. 153). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (zob. wyrok NSA z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12). Podkreślenia wymaga, że ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, ale również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie. Warto przy tym nadmienić, że ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia, zawierającego ocenę prawną. W ocenie NSA, w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która czyniłaby nieaktualną ocenę prawną oraz wskazania wyrażone w wyroku WSA z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Go 704/21. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 79a § 1 k.p.a. oraz art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia przez skarżącego wniosku, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się przepisy k.p.a., co wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (zob. np. wyroki NSA z dnia 14 września 2022 r., sygn. I GSK 954/22, z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. I GSK 1342/22). Oznacza to, że w postępowaniu tym zastosowanie mają m. in. art. 7, art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Stosownie do pierwszego z nich, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z mocy art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przepis art. 10 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wreszcie zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Zgodnie zaś z art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy o COVID-19, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 2). W prawomocnym wyroku z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Go 704/21, WSA stwierdzając naruszenie przez organ art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy o COVID oraz art. 9, 10 § 1 i 79a § 1 k.p.a., zawarł jednoznaczne wskazania co do dalszego postępowania. Stan faktyczny sprawy jest bowiem bezsporny: skarżący złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek w dniu 3 kwietnia 2020 r., niedopełniając przy tym obowiązku przesłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za maj 2020 r., natomiast do dnia 30 czerwca 2020 r. (ostatni dzień terminu na złożenie ww. dokumentów), nie został przez organ powiadomiony o tym, że dokumenty takie nie wpłynęły. Konsekwencją powyższego była odmowa uwzględnienia wniosku skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, zgodnie z którym organ administracji, związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku sądu, powinien przywrócić skarżącemu termin do złożenia deklaracji. Podstawę prawną takiego procedowania przez organy stanowi art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej - w powiązaniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której strona postępowania administracyjnego ponosi negatywne konsekwencje związane z wadliwym działaniem (zaniechaniem) organu, zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie taką negatywną konsekwencją wadliwego działania organu, polegającego na niezastosowaniu w sprawie art. 79a § 1 k.p.a., poprzez niepoinformowanie skarżącego, że jego deklaracje nie dotarły do ZUS (co było warunkiem uwzględnienia wniosku), okazał się upływ materialnoprawnego terminu, w którym powinno nastąpić przesłanie deklaracji rozliczeniowych. Wobec powyższego, nieuwzględnienie przez organ wniosku o przywrócenie terminu, narusza zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadę zaufania do organów administracji. Skarżący nie może bowiem ponosić negatywnych skutków wadliwego działaniu organu, który prowadząc postępowanie, w sposób oczywisty naruszył przepisy art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że organ przed upływem terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 powinien mieć wiedzę, że skarżący nie złożył stosownej deklaracji, co z kolei powinno skłonić go do zastosowania art. 79a § 1 k.p.a. jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020 r., tak aby stworzyć skarżącemu możliwość jej złożenia i uchronić go przed negatywnymi skutkami upływu terminu. Skoro wniosek wpłynął do organu w dniu 3 kwietnia 2020 r., organ miał wystarczająco dużo czasu aby zweryfikować, czy jest on kompletny, i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Istotne przy tym są również cele, jakie przyświecały ustawodawcy przy uchwaleniu ustawy o COVID-19 (m. in. ochrona przedsiębiorców przed negatywnymi skutkami wprowadzonych ograniczeń konstytucyjnego prawa swobody działalności gospodarczej i możliwości zarobkowania), jak również sama wyjątkowa sytuacja spowodowana pandemią COVID-19 (trudności w dostępie do urzędów, brak możliwości potwierdzenia przez organy złożenia dokumentów, przeciążenie systemów teleinformatycznych). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje więc stanowisko wyrażone m. in. w wyrokach NSA z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt I GSK 1395/22, z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt I GSK 1794/22, z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt I GSK 272/22, z dnia 13 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 1536/21, z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt I GSK 430/21, zgodnie z którym, niezastosowanie przez organ administracyjny art. 79a k.p.a. musi prowadzić do upadku powstałych w związku z powyższym zaniechaniem negatywnych konsekwencji o charakterze materialnoprawnym w postaci upływu terminu do przesłania deklaracji rozliczeniowych. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do naruszenia zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasady zaufania do organów administracji publicznej. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie organ nieprawidłowo zrealizował wytyczne WSA, czym naruszył bezpośrednio art. 153 p.p.s.a. Należy podkreślić, że sąd administracyjny zobowiązany jest do konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania, zaś działania naruszające zasadę wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. muszą być eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, i na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.