I GSK 621/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc, Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 597/22 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 czerwca 2022 r. nr 380000/71/2022/RDZ/RKS-Z/MAG-205 w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 597/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. C. (dalej: "skarżąca") na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ") z dnia 23 czerwca 2022 r., nr 380000/71/2022/RDZ/RKS-Z/MAG-205 w przedmiocie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek – uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi poprzez jej oddalenie w całości, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie: a) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji będące konsekwencją przeprowadzenia wadliwej kontroli zasadności decyzji, opartej na niewłaściwym zastosowaniu przez WSA przepisów prawa materialnego istotnych z punktu widzenia ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy oraz na niewłaściwej ocenie sposobu przeprowadzenia przez organ postępowania w sprawie, b) przepisów prawa materialnego, tj. art. 31zo ust. 10 w zw. z art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm., dalej: ustawa o COVID-19) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo że skarżąca nie spełniła warunku zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za marzec, kwiecień i maj 2020 r., jakim było złożenie deklaracji rozliczeniowych za ten okres do "31" czerwca 2020 r. Skarżąca nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.; żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że prawomocnym wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1285/21, WSA uchylił decyzję organu z dnia 18 września 2020 r., nr 380000/71/438509/2020/ZPWWO/O. WSA w motywach wyroku wskazał, że postępowanie w przedmiocie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek toczy się według przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – dalej: k.p.a.), a skoro tak, to zastosowanie w sprawie winny znaleźć przepisy art. 7 i art. 9 k.p.a. Zwracając uwagę na cele, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy o COVID-19 możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek, w szczególności umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych, w ocenie WSA szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Oznacza to, że w niniejszej sprawie, organ dostrzegając brak deklaracji za marzec, kwiecień i maj 2020 r., mając na uwadze dyspozycję powołanych wyżej przepisów, winien powiadomić skarżącą o tym braku. Tymczasem organ skontaktował się telefonicznie ze skarżącą już po upływie terminu do przedłożenia deklaracji. W trakcie rozmowy z pracownikiem organu skarżąca zwróciła się o przywrócenie terminu, i sądząc, że jest to wystarczające, nie sporządziła pisemnego wniosku. WSA stanął na stanowisku, że skoro ustawodawca wprowadził mechanizmy pomocy dla przedsiębiorców dotkniętych skutkami pandemii, to organ nie mógł bezczynnie odczekać do czasu upływu terminu do złożenia deklaracji i następnie umorzyć postępowanie w sprawie, a po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - odmówić zwolnienia z obowiązku opłacania składek. WSA nakazał, aby rozpatrując ponownie sprawę organ wziął pod uwagę powyższe wskazania co do dalszego procedowania w sprawie, jak również nowelizację ustawy o COVID-19, na mocy której wprowadzony został przepis art. 15zzzzzn2, który znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Należy wyjaśnić, że ocena prawna, o której stanowi zacytowany przepis, to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II. LEX/el. 2021, art. 153). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (zob. wyrok NSA z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12). Podkreślenia wymaga, że ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, ale również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie. Warto przy tym nadmienić, że ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia, zawierającego ocenę prawną. W ocenie NSA, w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która czyniłaby nieaktualną ocenę prawną oraz wskazania wyrażone w wyroku WSA z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Go 704/21. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 9 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia przez skarżącą wniosku, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się przepisy k.p.a., co wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (zob. np. wyroki NSA z dnia 14 września 2022 r., sygn. I GSK 954/22, z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. I GSK 1342/22). Oznacza to, że w postępowaniu tym zastosowanie mają m. in. art. 7, art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Stosownie do pierwszego z nich, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z mocy art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przepis art. 10 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wreszcie zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy o COVID-19, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 2). W prawomocnym wyroku z dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1285/21, WSA stwierdzając naruszenie przez organ art. 7 i art. 9 k.p.a., oraz niezastosowanie art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy o COVID-19, zawarł jednoznaczne wskazania co do dalszego postępowania. Stan faktyczny sprawy jest bowiem bezsporny: skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek w dniu 8 kwietnia 2020 r., niedopełniając przy tym obowiązku przesłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych, natomiast do dnia 30 czerwca 2020 r. (ostatni dzień terminu na złożenie ww. dokumentów), nie została przez organ powiadomiona o konieczności złożenia tych dokumentów. Konsekwencją powyższego była odmowa uwzględnienia wniosku skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, zgodnie z którym organ administracji, związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku sądu, powinien przeprowadzić postępowanie z zachowaniem wymogów z art. 7 i 9 k.p.a. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej - w powiązaniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której strona postępowania administracyjnego ponosi negatywne konsekwencje związane z wadliwym działaniem (zaniechaniem) organu, zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie taką negatywną konsekwencją wadliwego działania organu, polegającego na niezastosowaniu w sprawie art. 7, art. 9, ale również art. 79a § 1 k.p.a., poprzez niepoinformowanie skarżącej, że wraz z wnioskiem nie przedłożyła stosownych deklaracji (co było warunkiem uwzględnienia wniosku), okazał się upływ materialnoprawnego terminu, w którym powinno nastąpić przesłanie deklaracji rozliczeniowych. Takie procedowanie organu narusza zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadę zaufania do organów administracji. Skarżąca nie może bowiem ponosić negatywnych skutków wadliwego działaniu organu, który prowadząc postępowanie, w sposób oczywisty naruszył przepisy art. 7, art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że organ przed upływem terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 powinien mieć wiedzę, że skarżąca nie złożyła stosownych deklaracji, co z kolei powinno skłonić go do zastosowania art. 79a § 1 k.p.a. jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020 r., tak aby stworzyć skarżącej możliwość ich złożenia i uchronić ją przed negatywnymi skutkami upływu terminu. Skoro wniosek wpłynął do organu w dniu 8 kwietnia 2020 r., organ miał wystarczająco dużo czasu aby zweryfikować, czy jest on kompletny, i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Istotne przy tym są również cele, jakie przyświecały ustawodawcy przy uchwaleniu ustawy o COVID-19 (m. in. ochrona przedsiębiorców przed negatywnymi skutkami wprowadzonych ograniczeń konstytucyjnego prawa swobody działalności gospodarczej i możliwości zarobkowania), jak również sama wyjątkowa sytuacja spowodowana pandemią COVID-19 (trudności w dostępie do urzędów, brak możliwości potwierdzenia przez organy złożenia dokumentów, przeciążenie systemów teleinformatycznych). Z kolei w sytuacji złożenia przez skarżącą wniosku o przywrócenie terminu do złożenia deklaracji rozliczeniowych, organ uwzględniając ocenę prawną jak i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym orzeczeniu sądu, zobowiązany był do jego rozpatrzenia, uwzględniając, że niezastosowanie przez organ administracyjny art. 79a k.p.a. musi prowadzić do upadku powstałych w związku z powyższym zaniechaniem negatywnych konsekwencji o charakterze materialnoprawnym w postaci upływu terminu do przesłania deklaracji rozliczeniowych. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do naruszenia zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasady zaufania do organów administracji publicznej (zob. wyroki NSA z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt I GSK 1395/22, z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt I GSK 1794/22, z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt I GSK 272/22, z dnia 13 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 1536/21, z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt I GSK 430/21). Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie organ nieprawidłowo zrealizował wytyczne WSA, czym naruszył bezpośrednio art. 153 p.p.s.a. Należy podkreślić, że sąd administracyjny zobowiązany jest do konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania, zaś działania naruszające zasadę wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. muszą być eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, i na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.