I GSK 786/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Michał Kowalski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "E." Sp. z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 465/24 w sprawie ze skargi "E." Sp. z o.o. w C. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 6 grudnia 2023 r. nr DIR-IX.6343.48.2023.AP.3 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "E." Sp. z o.o. w C. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 listopada 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 465/24, oddalił skargę "E." Sp. z o.o. w C. (dalej zwanej: skarżącą albo spółką) na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej zwanego także: organem) z 6 grudnia 2023 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. Skargę kasacyjną od powołanego wyżej wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Skarżąca wniosła również o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, spółka zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie. Skargę kasacyjną oparto na podstawach opartych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (bez wskazania miejsca publikacji powołanego aktu normatywnego; aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.), tj. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję w sytuacji, gdy organ naruszył w toku postępowania administracyjnego art. 7, art. 77 § 1 (bez rozwinięcia skrótu, wskazania miejsca i daty publikacji powołanego aktu normatywnego; ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: k.p.a.) i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na sprawozdaniu z audytu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie, bez podjęcia żadnej własnej inicjatywy dowodowej, mimo że była ona konieczna; 2) przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 207 § 1 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (bez wskazania miejsca i daty publikacji powołanego aktu normatywnego; aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1483; dalej: u.f.p.) poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca wykorzystała środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu, podczas gdy skarżąca wykorzystała te środki należycie i zgodnie ze wszelkimi znajdującymi zastosowanie procedurami, a w szczególności zgodnie z zasadą uczciwej konkurencji; 3) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której organ administracji I instancji wydał decyzję po ustawowym terminie przedawnienia, a zatem z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., co winno prowadzić do umorzenia postępowania; 4) przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (bez wskazania miejsca publikacji powołanego aktu normatywnego; Dz. U.UE.L.1995.312.1; dalej: rozporządzenie nr 2988/95 albo rozporządzenie 2988/95): a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieprawidłowość ciągła występuje w razie każdego naruszenia postanowień umowy o dofinansowanie, podczas gdy nieprawidłowość ma charakter "ciągły lub powtarzający się", jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa Unii; b. przez błędną wykładnię polegającą na utożsamianiu nieprawidłowości ze skutkiem nieprawidłowości dla budżetu Unii; c. przez błędne zastosowanie art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95, mimo że rzekoma nieprawidłowość nie miała charakteru ciągłego; d. przez niezastosowanie art. 3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia nr 2988/95, mimo że przed wymierzeniem kary przez właściwy organ władzy nastąpił upływ okresu odpowiadającemu podwójnemu terminowi okresu przedawnienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację przemawiającą za jej zasadnością. Złożoną odpowiedzią na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, w tym zwrotu kosztów zastępstwa, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Analiza akt sprawy, w tym uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji dowodzi, że niezasadny jest zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej. Wątpliwości budzi już samo sformułowanie przez skarżącą zarzutu zmierzającego do wykazania braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności - w ocenie skarżącej - oparcie się przez organ na sprawozdaniu z audytu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie, wskazując przy tym brak podjęcia własnej inicjatywy dowodowej, w sytuacji w której ani w treści zarzutu, ani z treści motywów wniesionej skargi kasacyjnej, nie wynika jakich zdaniem autora skargi kasacyjnej konkretnych dowodów powinny poszukiwać organy w toku postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku dotyczące ustaleń dokonanych przez organy, zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki, a odnoszące się do powiązań S. S. i P. C., tak faktycznych jak i prawnych. Jak wynika z treści umowy o dofinansowanie z 19 grudnia 2013 r., nr [...], zwłaszcza z jej § 11 ust. 2 pkt 4, Beneficjent (tu: skarżąca) nie mógł dokonać zakupu towarów lub usług od podmiotów powiązanych z nim osobowo lub kapitałowo, zaś przez wzajemne powiązania między Beneficjentem a wykonawcą, rozumieć należało pozostawanie w takim stosunku prawnym lub faktycznym, który mógł budzić uzasadnione wątpliwości, co do bezstronności w wyborze wykonawcy. Okoliczności wskazujące na ww. powiązania zostały ustalone (vide m. in. karty od 343 do 349 akt administracyjnych sprawy) i następnie wskazane przez organ w uzasadnieniu decyzji. W toku postępowania administracyjnego nie przedstawiono wyjaśnień lub odrębnej dokumentacji, na podstawie których możliwe byłoby uznanie zebranego materiału dowodowego za niewystarczający do dokonania oceny. Kwestionowanie zebranego w sprawie materiału dowodowego, a zatem oparcie się przez organ na sprawozdaniu z audytu, nie stanowi podstawy do obalenia okoliczności faktycznych wynikających z jego treści. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej skarżąca mogła wykazywać w toku postępowania administracyjnego, że zakres materiału dowodowego wskazujący na powiązania pomiędzy S. S. a P. C. zawiera błędne ustalenia, a tym samym nie musiałaby wykazywać braku powiązań pomiędzy nimi – co doprowadziłoby organy do konieczności poszukiwania odrębnych dowodów. Skarżąca jednak tego nie uczyniła. W tym też kontekście, niejako odnosząc się również do zarzutu nr 2 petitum skargi kasacyjnej, nie można tracić z pola widzenia tego wymiaru funkcjonowania zasady konkurencyjności, który odnosi się do kontekstu istnienia rzeczywistych, czy też nawet potencjalnych powiązań (osobowych, kapitałowych) między zamawiającym i potencjalnym wykonawcą zamówienia, które mogłoby zakłócić albo nawet tylko tworzyć ryzyko zakłócenia wolnego i równego dostępu do zamówień finansowanych ze środków publicznych (por. wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1100/13). W kontekście zarzutu nr 2 petitum skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że został on wadliwie skonstruowany, a przez to nie podlega ocenie w szerszym zakresie. Skarżący kasacyjnie – podnosząc naruszenie przepisów prawa materialnego – powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15). Sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, a zarazem przyjęcie, że miały one "istotny wpływ na wynik sprawy" (vide zarazem wymóg art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jest uchybieniem, które przekreśla skuteczność wniesionego zarzutu. Również powiązanie powyższego uchybienia ze wskazaniem przepisów ustawy o finansach publicznych, których Sąd pierwszej instancji nie stosował, czyni zarzut dodatkowo wadliwym. Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym polega na kontroli przez ten sąd zastosowanych ww. przepisów prawa przez organy, a tym samym nie mógł on sam dopuścić się ich naruszenia wskutek błędnego zastosowania. Odnosząc się do zarzutów nr 3 i nr 4 petitum skargi kasacyjnej, powołanych w odrębnych podstawach kasacyjnych, wyjaśnienia wymaga że w istocie zmierzają do tego samego – zarzutu nieuwzględnienia skargi pomimo upływu terminu przedawnienia w zakresie objętym przedmiotową decyzją. Jakkolwiek zarzuty nie zostały rozwinięte w petitum skargi kasacyjnej, to jednak przedstawione uzasadnienie pozwala na odtworzenie sposobu w jaki autor skargi kasacyjnej uważa, że powinny zostać zastosowane lub wykładane. Nieakceptowalne jest jednak stanowisko, stosownie do którego uzasadnienie zarzutu skargi kasacyjnej (vide str. 17-21 skargi kasacyjnej) wskazuje na ewentualną nieprawidłowość stosowania przepisów prawa, które nie zostały powołane w treści zarzutu umieszczonego w petitum skargi kasacyjnej. Przechodząc jednak bezpośrednio do postawionych zarzutów, wypada zaznaczyć że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się w kwestii przedawnienia prawa żądania zwrotu dofinansowania ze środków europejskich, m.in. w wyrokach: z 27 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 744/18; z 16 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1537/18; 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1573/18; z 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1909/19; z 26 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 379/18; z 21 września 2022 r., sygn. akt I GSK 2864/18; z 26 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 1384/20. Prezentowaną tam istotę omawianej instytucji z powołaniem się na orzecznictwo TSUE, którą w całości skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i akceptuje, przedstawiono w sposób następujący: "(...) przepisów Działu III Ordynacji podatkowej nie stosuje się w przedmiotowej sprawie z uwagi na przepisy szczególne, tj. rozporządzenie 2988/95. Art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 stanowi, że «Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1»" (tak wyrok NSA z 17 maja 2023 r., sygn. akt I GSK 909/19). Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z 17 maja 2023 r., przedstawił również pogląd, który podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, tj. "Odnosząc się natomiast do pojęcia «ostatecznego zakończenia programu» Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 15 czerwca 2017 r. sygn. akt: C-436/15 zauważył, że rozporządzenie 2988/95 nie przewiduje konkretnego wiążącego momentu w odniesieniu do «ostatecznego zakończenia programu», ponieważ (...) moment ten różni się nieuchronnie w zależności od poszczególnych etapów i procesów przewidzianych w celu zakończenia każdego wdrożonego programu wieloletniego (punkt 60). Ustalenie momentu «ostatecznego zakończenia programu» w celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla "programów wieloletnich", przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia 2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni (punkt 61). W celu ustalenia momentu «ostatecznego zakończenia programu» w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia 2988/95, należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w owym przepisie. Przedawnienie przewidziane bowiem w owym przepisie pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii. Po drugie celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa da podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (punkt 62). Ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę «ostatecznego zakończenia programu», do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego «programu wieloletniego» (vide powołany wcześniej wyrok NSA z 17 maja 2023 r., sygn. akt I GSK 909/19). Przedstawiona przed Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 akceptująca ustalenia organu, jest prawidłowa. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W rozpoznawanej sprawie nieprawidłowość ciągła ustała z końcem okresu trwałości projektu, który zakończył się 30 września 2018 r. (stosownie do § 1 pkt 1 aneksu nr 1 z 22 czerwca 2015 r. do umowy o dofinansowanie), bowiem do tego czasu skarżąca była związana postanowieniami umowy o dofinansowanie i dopiero wówczas możliwa była całkowita ocena tego, czy projekt został zrealizowany w całości zgodnie z umową o dofinansowanie. Tym samym skarga kasacyjna nie podważyła prawidłowości zaskarżonego wyroku, bowiem zarzuty okazały się niezasadne, w szczególności nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. (vide zarzut nr 3), a także art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 (vide zarzut nr 4). Poza kognicją Sądu II instancji pozostają rozważania zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczące powiązań z regulacjami powołaną ustawą o finansach publicznych gdyż jej przepisów nie zawarto w treści zarzutów nr 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, o czym już była wyżej mowa. Końcowo wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał w motywach – stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – iż uchybienie w zarzucie nr 3 miało "istotny wpływ" na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.