I GSK 787/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Salachna po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2063/23 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu środków PFRON oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 sierpnia 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2063/23 uwzględnił skargę A. K. (dalej "strona", "skarżący") i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków PFRON, umorzył postępowanie administracyjne oraz zasądził od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz skarżącego kwotę 4487 (cztery tysiące czterysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes Zarządu PFRON, organ) z [...] lipca 2023 r. znak: [...], utrzymująca własną decyzję organu z [...] maja 2023 r. znak: [...] nakazującą zwrot środków PFRON. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że w dniu 15 lipca 2021 r. do Oddziału Wielkopolskiego PFRON wpłynął wniosek skarżącej prowadzącej N. we W. o przyznanie środków PFRON na realizację pilotażowego programu "Rehabilitacja 25 plus". W dniu 13 września 2021 r. zawarto umowę nr [...] na kwotę 300 000 zł z przeznaczeniem na realizację zadań w zakresie wsparcia beneficjentów programu. Po przedstawieniu przez stronę rozliczenia końcowego z 3 października 2022 r. oraz dokonaniu jego uzupełnień organ stwierdził nieprawidłowości w rozliczeniu, bowiem skarżąca zrezygnowała z objętej budżetem projektu usługi zlecanej w zakresie transportu uczestników programu i rozpoczęła samodzielną realizację dowozów uczestników własnym samochodem. Do rozliczenia kosztów wsparcia przedstawiła koszty wynagrodzenia pracownika zatrudnionego na umowę o pracę na stanowisku kierowcy za okres od 1 lutego 2022 do 31 sierpnia 2022 r. w wysokości 28 997,40 zł, wykazując je w pozycji kosztów związanych ze wsparciem udzielanym beneficjentom, to jest w kategorii kosztu nr 3. Decyzją z [...] maja 2023 r. Prezes Zarządu PFRON działając na podstawie art. 49e ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 3a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r., z późn.zm.), dalej "ustawa o rehabilitacji" zobowiązał skarżącą do zwroty środków PFRON w kwocie 28 997,40 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że według procedur realizacji programu pilotażowego "Rehabilitacja 25 Plus"(Uchwała Zarządu PFRON nr [...] z dnia [...] września 2018 r., ze zm.), koszty osobowe powinny znaleźć się w kategorii kosztu nr 1 (koszty osobowe personelu administracyjnego), który jest dodatkowo limitowany do 10 % wydatkowanych środków. Wynagrodzenie kierowcy nie mogło znaleźć się w kategorii kosztu 2 (koszty osobowe personelu merytorycznego), ponieważ transport nie był ujęty w formach wsparcia beneficjentów. Organ wyjaśnił, że skarżąca w toku realizacji umowy dokonała zmian polegających na rezygnacji z zaplanowanych usług transportowych na rzecz zatrudnienia kierowcy w celu realizacji dowozu beneficjentów własnym transportem strony. Zmiany dokonano za okres od 1 lutego 2022 r. do 31 sierpnia 2022 r. O planowanych zmianach jak również o ich zakresie strona nie powiadomiła w formie pisemnej PFRON w terminie wynikającym z umowy. Następnie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 30 sierpnia 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2063/23 ją uwzględnił. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, Środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Sąd nie podzielił stanowiska organu, co do wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem, a w konsekwencji obowiązku zwrotu środków, bowiem jest ono w świetle dokumentów wiążących strony, a kształtujących warunki programowe i obowiązki stron nieuprawnione. Sąd I instancji podkreślił, że z akt sprawy nie wynikają postanowienia, które nakazywałyby przyjęcie, że koszt wynagrodzenia kierowcy - pracownika, realizującego zaplanowane dowozy uczestników szkolenia powinien zostać zakwalifikowany do kategorii kosztu nr 1 (względnie nr 2, jak przyjmuje organ w zaskarżonej decyzji), a nie do kategorii kosztu nr 3. Wymienione dokumenty, jak słusznie zauważa skarżąca nie zawierają definicji, objaśnień ani żadnych wytycznych precyzujących jakie koszty winny zostać zaliczone do poszczególnych kategorii kosztów. Oznacza to, że przypisując wydatek do poszczególnych kategorii organ oraz skarżąca powinny kierować się opisem tych kosztów zamieszczonym w ww. dokumentach. Mając na uwadze przytoczony wyżej opis kategorii kosztów nr 3 należy zauważyć, że opis ten wprost wymienia koszty przejazdów jako koszty, które winny być zaliczone do kategorii kosztu nr 3 (podobnie koszty te zostały ujęte w Projekcie Planu Wsparcia). Rację ma skarżąca, że opis ten nie precyzuje przy tym w jaki sposób przejazd ma być realizowany i jakich konkretnie kosztów dotyczy tj. czy mają to być np. bilety komunikacji publicznej, wynagrodzenie firmy zewnętrznej, wynagrodzenie kierowcy - pracownika, zwrot kosztów przejazdu realizowanego własnym pojazdem (paliwa, opłat za autostrady itd.). Zatem każdy z wyżej opisanych kosztów mieści się pod pojęciem kosztów "przejazdu" a tym samym każdy może zostać ujęty w kategorii kosztu nr 3. Wiążąca strony dokumentacja kształtująca warunki programowe nie zawiera natomiast postanowień nakazujących wykluczyć z tej kategorii któryś z ww. przykładowo kosztów przejazdu, w tym w szczególności koszty wynagrodzenia kierowcy. Nie ma zatem znaczenia zdaniem Sądu, czy koszt przejazdu wynika ze stosunku zlecenia (np. usługi transportu), sprzedaży (np. paliwa), pracy (np. kierowcy), najmu (np. samochodu). Istotne jest natomiast to, że koszt ten poniesiony został rzeczywiście w związku ze realizowanym przejazdem, co w okolicznościach sprawy niewątpliwie nastąpiło i czego organ w żaden sposób nie kwestionuje. Powyższe oznacza, że koszty wynagrodzenia kierowcy mogły podpadać pod kategorię kosztu nr 3 i nie była w tym zakresie wymagana żadna zmiana. Konsekwencją błędnego przekonania organu, że w przypadku zmiany sposobu realizacji dowozu uczestników na zajęcia z usługi zleconej firmie zewnętrznej na zatrudnienie pracownika (kierowcy), znajduje zastosowanie § 5 pkt 1 umowy było naruszenie art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, poprzez jego zastosowanie. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. Jednocześnie, wobec tego, że w realiach kontrolowanej sprawy brak było podstaw do zwrotu środków PFRON, Sąd umorzył postępowanie administracyjne, do czego uprawniał go przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. Następnie organ wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2024 r, z 18 września 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2063/23. 1. Na podstawie przepisów art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a." zaskarżam w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2024 r. w sprawie sygn. akt V SA/Wa 2063/23 ze skargi na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] nakazującą zwrot środków PFRON w kwocie 28.997,40 zł. 2. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: - art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym zbadaniu legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, a w szczególności na nieprawidłowym ustaleniu, czy orzekający w sprawie Organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego, a więc niezbadaniu zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skargi w wyniku błędnego uznania, że w realiach analizowanej sprawy nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 49 e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 44 ze zm.), dalej "ustawa o rehabilitacji" i zwrot środków do PFRON, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem Sąd przyjął zgodnie z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego, że ustalony prawidłowo stan faktyczny i zebrane w sprawie dowody uzasadniają zastosowanie w stosunku do Strony przeciwnej art. 49 e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, to w konsekwencji oddaliłby skargę; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. polegające na uwzględnieniu skargi na skutek przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów dopuszczonych przez Sąd I instancji w postaci treści pilotażowego programu "Rehabilitacja 25 Plus" przyjętego uchwałą Rady Nadzorczej PFRON nr [...] z [...] sierpnia 2018 r., procedur realizacji pilotażowego programu "Rehabilitacja 25 Plus" przyjętych uchwałą Zarządu PFRON nr [...] z [...] września 2018 r., która to ocena została dokonana wybiórczo i bez wszechstronnego rozważenia, wbrew zasadom logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego, a w konsekwencji błędnym przyjęciu zarówno na etapie subsumpcji jak i wyrokowania, że będąca przedmiotem żądania zwrotu kwota dofinansowania została wykorzystana zgodnie z zasadami określonymi w ww. dowodach dopuszczonych przez Sąd, a zatem, że brak jest podstaw do żądania zwrotu tej kwoty, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 145 § 3 p.p.s.a. polegające na zastosowaniu tego przepisu i umorzeniu postępowania w oparciu o błędne przyjęcie, że w realiach kontrolowanej sprawy brak było podstaw do zwrotu środków PFRON, podczas, gdy sposób wydatkowania przez stronę przeciwną spornej kwoty uzasadniał jej zwrot do PFRON, co w konsekwencji nie dawało podstaw do umorzenia postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 3. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, to jest niezastosowanie przepisu art. 49 e ust. 1 ustawy o rehabilitacji do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy, w oparciu o błędne uznanie, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy nie można było przyjąć, że zostały spełnione materialnoprawne przesłanki zastosowania art. 49 e ustawy o rehabilitacji, w tym w szczególności przesłanka określona jako wykorzystanie środków PFRON niezgodnie z przeznaczeniem, uprawniająca Organ do wydania decyzji nakazującej Stronie zwrot środków PFRON w kwocie 28.997,40 zł, stanowiącej część przyznanego dofinansowania, pomimo, że stan faktyczny kontrolowanej sprawy oceniany w świetle zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji uzasadniał zastosowanie art. 49 e ustawy o rehabilitacji, wobec niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania środków PFRON; 4. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 49 e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na niewłaściwym rozumieniu wymienionej w tym przepisie przesłanki zwrotu środków PFRON określonej jako wykorzystanie środków PFRON niezgodnie z przeznaczeniem, którą to przesłankę Sąd I instancji odnosi jedynie do sytuacji, w której, środki PFRON byłyby wydatkowane na inny niż określony w umowie cel dofinansowania, bez potrzeby weryfikacji w jaki sposób ten cel dofinansowania został zrealizowany i jakich konkretnie kosztów dotyczył. 5. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i na podstawie przepisów art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniósł o: - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. 5. Działając na podstawie przepisu art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Udzielona przez skarżącego odpowiedź na skargę kasacyjną została zwrócona nadawcy na podstawie art. 66 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Pierwszeństwo w rozpoznaniu mają, co do zasady, zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Jednakże w niniejszej sprawie, z uwagi na istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie zaszła konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w ustalonym stanie faktycznym sprawy będącym podstawą wydania zaskarżonej decyzji, zachodzą materialnoprawne przesłanki zastosowania przez organ art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, a tym samym, czy istnieją podstawy do żądania od skarżącego zwrotu środków PFRON. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, Środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Adresatem normy prawnej zawartej art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji jest ten, kto wykorzystał środki niezgodnie z przeznaczeniem, pobrał je w nadmiernej wysokości lub dopuścił się nieprawidłowości stwierdzonych w wyniku kontroli. Wykładnia tego przepisu wskazuje, że dla żądania zwrotu wydatkowanych środków PFRON wystarczające jest stwierdzenie obiektywnie istniejących nieprawidłowości związanych z użyciem tych środków i wykrycie ich w toku kontroli (por. wyrok NSA z 29 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1804/20, tamże). Niezasadny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest zarzut skarżącego kasacyjnie dotyczący naruszenia przepisu art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, to jest niezastosowanie oraz błędną jego wykładnię (pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przepis art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji jest przede wszystkim przepisem o charakterze materialnym, gdyż wprowadza w sposób jednoznaczny, prawo żądania przez Fundusz zwrotu kwoty wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych. Ustanawia również materialnoprawne uwarunkowania żądania zwrotu: wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem, pobranie w nadmiernej wysokości lub stwierdzenie nieprawidłowości w wyniku kontroli. Powołany przepis zawiera także uregulowanie o charakterze procesowym, gdyż ustanawia, jako właściwy tryb decyzji administracyjnej nakazującej zwrot środków. Z wprowadzonego w art. 49e ustawy o rehabilitacji uregulowania wynika, że skoro to Fundusz jest uprawniony do samodzielnego rozstrzygania o zwrocie środków w formie decyzji, to mamy do czynienia ze stosunkiem prawnym o charakterze administracyjnoprawnym, w którym Fundusz wobec podmiotu, któremu przekazał swoje środki, działa jako organ administracji. Podkreślenia wymaga, że art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji nie jest samodzielną podstawą materialnoprawną do wydawania decyzji przez Fundusz. Dopiero powiązanie art. 49e z art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji w sposób pełny reguluje rozwiązanie sprawy zwrotu środków Funduszu zarówno w aspekcie procesowym jak i materialnym. Na mocy omawianego uregulowania w sprawie zwrotu środków wydawana jest decyzja w trybie k.p.a., którą w imieniu Funduszu wydaje jego Prezes. Z powołanego uregulowania wynika także, że skoro to Fundusz jest uprawniony do rozstrzygania w formie decyzji o zwrocie środków, to mamy do czynienia ze stosunkiem prawnym o charakterze administracyjnoprawnym, w którym Fundusz wobec podmiotu, któremu przekazał swoje środki, działa jako organ administracji. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego stan faktyczny sprawy nie rodzi rozbieżności pomiędzy stronami. Jasno wynika w sprawie, że beneficjent zawarł z organem umowę w dniu 13 września 2021 roku na kwotę 300 000,00 zł. Załącznikiem do umowy był wniosek złożony przez stronę, w którym określony został budżet projektu (Projekt Planu Wsparcia PPW). Budżet był podzielony na kategorie kosztów: 1. koszty osobowe personelu administracyjnego (np. obsługi księgowej, kadrowej, prawnej); 2. koszty osobowe personelu merytorycznego (np. terapeutów, rehabilitantów); 3. koszty związane ze wsparciem udzielanym beneficjentom programu (np. materiały szkoleniowe, pomoce dydaktyczne, wynajęcie niezbędnego sprzętu, wyżywienie, zakwaterowanie, przejazdy); 4. koszty związane z bieżącą działalnością OREW, bądź ORW, bądź SPdP, bądź innej placówki edukacyjnej, w zakresie wsparcia udzielanego beneficjentom programu (np. opłaty za telefon. Internet, czynsz, materiały biurowe); 5. koszty nabycia środków trwałych, wartości niematerialnych i prawnych oraz wyposażenia; koszty związane z najmem (dzierżawą, leasingiem) ww. składników majątkowych; koszty związane z remontem, adaptacją i modernizacją pomieszczeń. 6. inne koszty nie zaklasyfikowane do powyższych kategorii kosztu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który wskazał, że organ w sposób nieuprawniony uznał, że beneficjent wykorzystał cześć środków niezgodnie z przeznaczeniem, wskazując na brzmienie wskazanej wyżej kategorii trzeciej. Organ uznał, że zgodnie z brzmieniem kategorii 3, koszty dowozu uczestników programu winny zostać zrealizowane przez podmiot zewnętrzny. Skoro jednak beneficjent zrealizował dowóz uczestników własnym samochodem przedstawiając do rozliczenia koszty zatrudnionego kierowcy to winny one być ujęte w pozycji kosztu nr 1 względnie nr 2. Stanowisko organu będącego jednocześnie skarżącym kasacyjnie jest nieuprawnione i nie wynika z wniosku beneficjenta o przyznanie środków PFRON na realizację pilotażowego programu "Rehabilitacja 25 plus" (wraz z załącznikami), umowy na dofinansowanie z września 2021 r. oraz dopuszczonych przez Sąd I instancji na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodów w postaci treść pilotażowego programu "Rehabilitacja 25 Plus" przyjętego uchwałą Rady Nadzorczej PFRON nr [...] z [...] sierpnia 2018 r., oraz procedury realizacji pilotażowego programu "Rehabilitacja 25 Plus" przyjętej Uchwałą Zarządu PFRON nr [...] z [...] września 2018 r. Susznie Sąd I instancji za beneficjentem uznał, że dokumenty te nie zawierają definicji, objaśnień ani żadnych wytycznych precyzujących jakie koszty winny zostać zaliczone do poszczególnych kategorii kosztów. Zatem strony zawartej umowy winny kierować się brzmieniem poszczególnych kosztów. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, rację ma Sąd I instancji, który wskazał, że kategoria 3 zawiera w swej treści pozycję "koszty przejazdów". Zarówno sama treść kategorii 3, jak i pozostałe kategorie, nie precyzują informacji, która definiowałaby "przejazd", jak również nie precyzują w jaki sposób ma on być zrealizowany. Treść spornej kategorii jest na tyle otwarta, że obejmuje on koszt związany ze wsparciem udzielanym beneficjentom programu (np. przejazdy). Zasadnie Sąd I instancji doszedł do wniosku, że takie sformułowanie tej kategorii, na którą zgodziły się strony zawartej umowy, nie zobowiązuje wbrew stanowisku organu, do jego realizacji w ściśle określonej formie. Zapis ten stanowi jedynie zobowiązanie do realizacji przejazdu, bez wskazania sposobu realizacji tego zadania. Forma realizacji przejazdu nie została również określona w wyżej wskazanych dokumentach, tj. wniosku o przyznanie środków PFRON na realizację pilotażowego programu "Rehabilitacja 25 plus", ani w umowie na dofinansowanie. Powyższe oznacza, że wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, koszty wynagrodzenia kierowcy mogły podpadać pod kategorię kosztu nr 3 i nie była w tym zakresie wymagana żadna zmiana zaszeregowania poniesionego z tego tytułu kosztu. W efekcie nie doszło do zmiany w budżecie, która wymagałaby od skarżącego pisemnego powiadomienia PFRON zgodnie z § 5 pkt 1 umowy, a tym samym postanowienie to nie znajduje w ogóle zastosowania. Na koniec Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutów uzupełniających główną oś sporu a zawartych w pkt od 1 do 3 petitum skargi kasacyjnej wyjaśnia, że są one całkowicie bezpodstawne. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może ona zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. W sprawie niniejszej nie doszło również do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wymaga podkreślenia, że art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnia 2013 r.; sygn. akt I GSK 1151/11 oraz z dnia 18 sierpnia 2020 r.; sygn. akt I OSK 848/20, tamże), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 września 2024 r.; sygn. akt III OSK 4/23 oraz z dnia 28 czerwca 2022 r.; sygn. akt II GSK 356/19, tamże). Żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w realiach rozpatrywanej sprawy. Autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji, że ten naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. z uwagi na uwzględnienie skargi na skutek przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów dopuszczonych przez ten Sąd. Zarzut ten, czy też stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony. Wskazać należy, że sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń, celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Może to jedynie uczynić w granicach zakreślonych w art. 106 § 3 p.p.s.a., ale nawet wówczas celem tego postępowania nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy prawidłowo organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z 19 września 2017r., I FSK 136/16, tamże). Zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd administracyjny I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący kasacyjnie wykaże, że zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów są oczywiście błędne, a w konsekwencji błędne są również dodatkowe ustalenia faktyczne dokonane przez Sąd I instancji. O tym, czy istnieją istotne wątpliwości decyduje wyłącznie wojewódzki sąd administracyjny, ponieważ muszą one istnieć w przekonaniu sądu, a nie stron. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przez sąd art. 233 § 1 k.p.c. w z art. 106 § 5 p.p.s.a. wymaga wykazania, że sąd uchybił zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego, to bowiem jedynie może być przeciwstawione uprawnieniu sądu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie autora skargi kasacyjnej o innej niż przyjął sąd wadze (doniosłości) poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie niż ocena sądu. Ponadto, art. 233 § 1 k.p.c. stosowany na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. odpowiednio do uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym odnosi się jedynie do niezawartych w aktach postępowania administracyjnego dowodów z dokumentów, które sąd dopuścił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten nie ma zatem zastosowania do objętych aktami administracyjnymi dokumentów, które podlegały bezpośredniej ocenie przez skarżony organ, a taki charakter miała treść pilotażowego programu "Rehabilitacja 25 Plus" przyjętego uchwałą Rady Nadzorczej PFRON nr [...] z [...] sierpnia 2018 r., procedur realizacji pilotażowego programu "Rehabilitacja 25 Plus" przyjętych uchwałę Zarządu PFRON nr [...] [...] września 2018 r. (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt I FSK 655/21, tamże). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.