I GZ 125/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. B. i J. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2944/21 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu miasta postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 26 listopada 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2944/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.) w sprawie ze skargi A. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji celowej, w punkcie pierwszym wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji wobec A. B. w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. M. z dnia [...] października 2020 r., znak [...] oraz odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w pozostałej części, z kolei w punkcie drugim odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wobec J. B. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż wniosek powinien zostać zbadany w odniesieniu do każdej ze skarżących występujących w sprawie jako strona, na zasadzie współuczestnictwa procesowego. Zaskarżona decyzja dotyczy bowiem wysokości dotacji udzielonej w 2017 r., niewykorzystanej w terminie, jak też wysokości dotacji udzielonej w 2017 r., wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, określonych solidarnie wobec ww. skarżącej prowadzącej przedszkole niepubliczne na rzecz którego udzielono dotacji, jak też p. J. B., jako byłej prowadzącej to przedszkole. Sąd I instancji podkreślił, iż negatywne skutki, które mogą nastąpić w związku z wykonaniem spornej decyzji, odniesiono we wniosku zasadniczo do bieżącej działalności p. A. B., jako osoby prowadzącej obecnie przedszkole. Natomiast brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla wniosku drugiej skarżącej w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Nie budzi przy tym wątpliwości, że nie jest ona osobą współprowadzącą przedszkole, bowiem wyklucza to art. 90 i n. Prawa oświatowego. Wynikają stąd zasadnicze dla oceny rozpoznawanego wniosku konsekwencje, odmienne w odniesieniu do każdej ze skarżących. Od powyższego postanowienia zażalenie wniósł pełnomocnik A. B. i J. B. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niezasadne uznanie, że nie zaistniały lub nie zostały wykazane przesłanki wskazane w tym przepisie, tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków; 2. art. 166 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w przepisach, w szczególności poprzez sprzeczne wywody dotyczące rzekomego niewykazania w stosunku do J. B., że z jej sytuacji majątkowej wynikają przesłanki wstrzymania wykonania decyzji. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia: 1) w stosunku do A. B., poprzez wstrzymanie decyzji administracyjnej Burmistrza Miasta M. M. znak [...] z dnia [...] października 2020 r., w pozostałej części; 2) w stosunku do J. B., decyzji administracyjnej Burmistrza Miasta M. M. znak [...], w całości, poprzez wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] października 2020 r. Ewentualnie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne. Na wstępie podkreślenia wymaga, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 cytowanego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zaznaczyć przy tym należy, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 61). Trudne do odwrócenia skutki, to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty zgodnie z brzmieniem i wykładnią art. 61 § 3 p.p.s.a. Decyzja o skorzystaniu z możliwości ubiegania się o udzielenie ochrony tymczasowej należy do strony postępowania. Z uwagi na powyższe, na wnioskodawcy ciąży obowiązek uprawdopodobnienia, iż jego wniosek zasługuje na uwzględnienie. Do pozytywnego rozpatrzenia wniosku, strona musi poprzeć go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Sąd musi bowiem dysponować wiarygodnie wykazanymi faktami, które pozwolą mu na zastosowanie tej instytucji. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wymienione wyżej przesłanki należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Analizując wniosek złożony przez skarżącego w tej sprawie, należy zauważyć, że zawiera on uzasadnienie poparte materiałem dowodowym. Niemniej, nie wszystkie okoliczności pozwalają na ocenę, że wstrzymanie zaskarżonego aktu w całości jest obiektywnie zasadne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie wskazał, że analizy w zakresie uiszczenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu przez p. J. B. nie sposób odnosić do wymienionych we wniosku dotkliwych skutków związanych z likwidacją przedszkola ["A."] z siedzibą w M. M., prowadzonego wyłącznie przez p. A. B. Poza wymienionymi we wniosku okolicznościami nie zostały przytoczone inne, które miałyby uzasadniać wstrzymanie wykonania decyzji. Do skargi zostały załączone dokumenty, które częściowo obrazują sytuację materialną skarżącej, jednak nie sposób z nich bezpośrednio wywieźć jakie nieodwracalne straty poniesie skarżąca w przypadku odmowy wstrzymania decyzji administracyjnej. To w interesie wnioskodawcy jest, aby w sposób niebudzący wątpliwości Sąd mógł uznać za zasadne wstrzymanie zaskarżonej decyzji, z urzędu tego typu wnioski, nie są przez Sąd rozpoznawane. Należy również zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że przy ocenie argumentacji wniosku należy mieć na względzie, przede wszystkim, sytuację finansową p. A. B.. Skarżąca jako prowadzący przedszkole ["A."], jest odpowiedzialna za jego dalszą działalność, a co za tym idzie płynność finansową. To bowiem kondycja finansowa tej osoby warunkuje dalszy byt placówki. Decyzja dotyczy wprawdzie kwot dotacji do zwrotu określonych wobec ww. skarżącej, jak też p. J. B., jako byłej prowadzącej przedszkole. Niemniej, określenie kwoty przypadającej do zwrotu solidarnie oznacza, ze sporna kwota 45 083,98 zł może zostać w całości wyegzekwowana od każdej ze skarżących (art. 366 § 1 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 65 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych). Należy przyznać rację WSA, że w tym stanie rzeczy wyegzekwowanie całości objętych decyzją kwot w łącznej wysokości 45 083,98 zł może spowodować likwidację prowadzonego przez p. A. B. przedszkola, wobec braku dostatecznych środków na jego bieżącą działalność, z dalej idącymi skutkami tego stanu rzeczy, jak w szczególności utrata źródła utrzymania, zwolnienie pracowników oraz utrata miejsc opieki przez uczęszczające do przedszkola dzieci. Są to niewątpliwie konsekwencje wysoce szkodliwe i trudne do odwrócenia (vide odpowiednio np. post. NSA o sygn. FZ 136/04 oraz I GSK 80/15, CBOSA). Jednocześnie w sytuacji opłacenia kwoty wynikającej z punktu pierwszego spornej decyzji, tj. w zakresie kwoty dotacji przypadającej do zwrotu jako niewykorzystanej w terminie w wysokości 9 917,89 zł, która w świetle akt sprawy nie powinna przekraczać miesięcznego dochodu skarżącej, wspomniane zagrożenie nie występuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żądanie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zawiera wystarczających informacji o możliwościach finansowych i majątkowych p. J. B. Argumenty podnoszone w zażaleniu, jak i w oryginalnym wniosku nie zostały poparte przez wystarczającą dokumentacją lub inną formę dowodu, który by przedstawił sytuację finansową i majątkową skarżącej. W takiej sytuacji nie jest możliwe dokonanie oceny zaistnienia przesłanki wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wynikających z art. 61 § 3 p.p.s.a. Obowiązkiem skarżącego było sprecyzowanie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji okoliczności wskazujących na zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a, w tym przedstawienie wystarczających dowodów popierających jego wniosek. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do rekonstruowania sytuacji finansowej podmiotu wnioskującego o wstrzymanie wykonania decyzji. Odnosząc się do wniosku w zakresie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że brak jest podstaw prawnych do orzekania o zwrocie kosztów postępowania między stronami w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w art. 209 p.p.s.a. Zgodnie z art. 197 § 2 p.p.s.a., do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, tj. przepisy rozdziału 1 działu IV. Brak natomiast odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami (dział V, rozdział 1), które dawałoby podstawę do ich odpowiedniego stosowania w postępowaniu toczącym się na skutek zażalenia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia