I GZ 193/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia P. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 4488/21 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. L. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] lipca 2021 r. znak [...] w przedmiocie odpowiedzialności solidarnej z tytułu zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 4488/21 odmówił P. L.- dalej: skarżący lub strona - wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z [...] lipca 2021 r. w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności za zaległości w zapłacie należności z tytułu zwrotu dofinansowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Strona w skardze na ww. decyzję zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z [...] lipca 2021 r. W uzasadnieniu wniosku podkreślono, że wykonanie decyzji wywoła niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków względem skarżącego. Argumenty przywołane we wniosku to utrata środków potrzebnych do utrzymania rodziny, konieczność likwidacji prowadzonego przedsiębiorstwa i zwolnienie zatrudnionych w nim osób. We wniosku wskazano, że roczne przychody skarżącego wynoszą ok. 100 tys. zł, ale według jego szacunków realny dochód w roku poprzednim stanowił ok. 50% uzyskiwanych przychodów. Skarżący prowadzi działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu autobusów, ma również przychód z tytułu umowy najmu. Ponadto, z małżonką, z którą pozostaje we wspólności majątkowej małżeńskiej, prowadzi działalność przez T. sp. z o.o., której są wyłącznymi udziałowcami, ale skarżący nie pobiera wynagrodzenia z tytułu prezesa spółki, a jego małżonka zatrudniona jest jedynie na 1/8 etatu. Skarżący podkreśla również, że zapewnia środki finansowe dla utrzymania swojej rodziny. Do wniosku skarżący załączył zeznanie podatkowe PIT-28 za 2020 r. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji WSA w Warszawie podkreślił, że zasadą jest, że wniesienie do sądu administracyjnego skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednakże stosownie do art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. W ocenie Sądu umotywowanie rozpatrywanego wniosku nie pozwala na zastosowanie wobec skarżącego wyjątkowej instytucji jaką jest wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Rodzaj obowiązku nałożony na skarżącego nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny. Zaskarżoną decyzją orzeczono o jego solidarnej odpowiedzialności za zaległości spółki z o.o. (której był wspólnikiem i członkiem zarządu) w zapłacie należności z tytułu zwrotu dofinansowania ze środków unijnych w kwocie 784.834,68 zł plus 753.397,00 zł odsetek. Chodzi zatem o świadczenie pieniężne, którego spełnienie z natury rzeczy jest odwracalne. W sytuacji ewentualnego uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji orzekającej solidarną odpowiedzialność skarżącej istnieje możliwość zwrotu skarżącemu kwot wyegzekwowanych lub wpłaconych dobrowolnie. Sąd podkreślił, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego. Oczywiste jest zatem, że w wyniku dobrowolnej zapłaty lub przymusowej egzekucji kwoty 784.834,68 zł plus 753.397,00 zł odsetek, dojdzie do pomniejszenia majątku skarżącego. Skarżący powinien więc wykazać, że na skutek zapłaty tej kwoty grozi mu szkoda, której rozmiary przekraczają zwykłe następstwa wydanej decyzji. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. wyraźnie bowiem stanowi o szkodzie znacznej, a nie o szkodzie jakiejkolwiek. W ocenie Sądu skarżący nie opisał całościowo swojej sytuacji finansowej ani posiadanego majątku, zaś samo zeznanie podatkowe PIT-28 za 2020 r. jest niewystarczające do dokonania oceny zasadności wniosku o wstrzymanie. Skarżący wykazuje roczne przychody w łącznej kwocie 105.993,25 zł, które istotnie są niższe niż kwota dofinansowania do zwrotu. Większość przychodów (68.943,88 zł) strona uzyskuje w tytułu najmu, podnajmu, dzierżawy, poddzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, co oznacza że musi posiadać majątek mogący być przedmiotem najmu, ale we wniosku nie wymienił składników tego majątku i nie podał ich wartości. Podobnie uczynił wobec środków trwałych służących do prowadzenia działalności gospodarczej. Reasumując, Sąd wskazał, że nie ma żadnej wiedzy o tym jaki majątek posiada skarżący, tj. czy ma nieruchomości (dom, mieszkanie, inne nieruchomości gruntowe), a jeżeli tak to jakie i o jakiej wartość, czy ma jakieś wartościowe przedmioty (np. autobusy, samochody), a jeżeli tak to jakie i o jakiej wartości, jakie środki pieniężne pozostają do jego dyspozycji, tj. czy ma oszczędności, a jeżeli tak to w jakiej formie i kwocie, a także czy ma innych majątek, np. udziały, akcje, obligacje itp. Sam zaś fakt konieczności uregulowania zaległych zobowiązań spółki z o.o., w której pełnił funkcję członka zarządu, bez zestawienia go z ogółem sytuacji majątkowej i możliwości płatniczych zobowiązanego, nie może sam z siebie stanowić o ryzyku wyrządzenia stronie jakiejś szkody, tym bardziej znacznej. Strona może bowiem dysponować majątkiem, który bez problemu wystarczy na uregulowanej omawianej zaległości. W konsekwencji w niniejszej sprawie niemożliwe jest dokonanie oceny, czy zapłata bądź egzekucja kwoty 784.834,68 zł plus 753.397,00 zł odsetek rzeczywiście skutkować będzie zaistnieniem niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. i wnosząc o jego zmianę poprzez uwzględnienie wniosku. Skarżący na zasadzie art. 106 § 3, art. 193 i art. 197 § 2 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżanego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Analiza treści wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji potwierdziła stanowisko Sądu pierwszej instancji, że strona nie uprawdopodobniła w dostateczny sposób ziszczenia się przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Złożony wniosek istotnie nie zawierał argumentów, które mogłyby przemawiać za koniecznością przyznania stronie tego rodzaju ochrony. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że w oparciu tak umotywowany wniosek nie można było stwierdzić, aby rzeczywiście w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., które przemawiałyby za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Strona nie podała żadnych konkretnych informacji i dowodów, na podstawie których można byłoby przyjąć, że wykonanie tej decyzji będzie w rzeczywistości skutkowało podanymi przez stronę konsekwencjami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, choć wniosek skarżącego zawiera liczne oświadczenia, przedstawiające jego sytuację majątkową, to kluczowe jest, że informacje te nie zostały poparte dokumentacją. Przez to nie mogły zostać one zweryfikowane przez Sąd pierwszej instancji. Brak dokumentów, które mogłoby stanowić wiarygodne źródło wiedzy o aktualnej sytuacji finansowej skarżącego, uniemożliwił Sądowi pierwszej instancji dokonanie oceny, czy istnieją podstawy do udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej. Nie mógł również zostać uwzględniony wniosek strony o przeprowadzenie dowodów z dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia w tym zakresie, że zażalenie nie jest środkiem za pomocą którego można uzupełnić złożony w sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie stanowi ustawą przewidziany środek odwoławczy od postanowienia sądu pierwszej instancji, co oznacza, że służy ono zainicjowaniu kontroli legalności tego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie może więc być skuteczne przedstawianie w zażaleniu zupełnie nowej argumentacji oraz załączanie do niego materiału dowodowego, które miałyby wspierać bezpośrednio wniosek załatwiony odmownie w pierwszej instancji postępowania sądowoadministracyjnego. Kontrola bowiem postanowienia, na które wniesiono zażalenie, nie polega na rozpatrzeniu wniosku w ramach innych okoliczności niż poddane w nim ocenie, lecz na sprawdzeniu, czy zasadnie - zgodnie z prawem i wymogami racjonalności oraz doświadczenia życiowego - oceniono, że wniosek o takiej a nie innej zawartości oraz argumentacji nie mógł zostać uwzględniony. Dopuszczenie możliwości podnoszenia w postępowaniu zażaleniowym nowych argumentów i zgłaszanie dowodów na poparcie wniosku zaprzeczałoby funkcji kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego i jednocześnie godziło w zasadę dwuinstancyjności postępowania (por. postanowienia NSA: z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt I FZ 79/16 i sygn. akt I FZ 80/16 oraz z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt III FZ 281/21). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.