I GZ 269/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 234/22 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2021 r. w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 26 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 234/22 na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 dalej: p.p.s.a.) odmówił M.P. wstrzymania wykonania postanowienia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 30 sierpnia 2021 r. w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia, w skardze na postanowienie Prezesa NFZ, skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie jego wykonania podnosząc, że był ubezpieczony w toku udzielania mu świadczeń medycznych, a tym samym tytuły wykonawcze zostały wystawione bezpodstawnie. Odmawiając wstrzymania wykonania postanowienia Prezesa NFZ, Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. W rozpoznawanej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy postanowienia oddalającego zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowienie to zawiera jedynie negatywną ocenę zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym, nie nakłada zaś na stronę żadnych praw i obowiązków ani nie zmienia wysokości wcześniej powstałego zobowiązania. Ponieważ zaskarżone postanowienie pozbawione jest przymiotu wykonalności, to nie może mieć w sprawie zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu regulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a. Na powyższe postanowienie strona wniosła zażalenie, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 61 § 1 i 2 w zw. z art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a., polegające na uznaniu, że postanowienie oddalające zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie nakłada na zobowiązanego żadnych praw i obowiązków ani nie zmienia wysokości wcześniej powstałego zobowiązania i przez to nie wywołuje skutków w sferze praw i obowiązków strony postępowania egzekucyjnego. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości lub części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi a także przyznanie pełnomocnikowi kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zatem należało je oddalić. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 61 § 3 p.p.s.a. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z 23 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Rz 1382/96, OSP 1998.3.54, teza 1). Innymi słowy, problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. postanowienie NSA z 10 maja 2012 r., sygn. akt II FZ 358/12, publik. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej: CBOSA). Co do zasady, przymiotu wykonalności nie będą więc miały decyzje odmawiające stwierdzenia lub przyznania określonych praw lub obowiązków albo decyzje, które nie wywołują określonych skutków materialnoprawnych (por. Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2016). Kwestią podstawową w postępowaniu mającym za przedmiot wstrzymanie wykonalności skarżonej decyzji lub postanowienia jest zatem ocena, czy akt ten nadaje się do wykonania i wymaga wykonania. Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie może natomiast być przedmiotem wstrzymania wykonania akt, który wykonaniu nie podlega. Gdyby niniejsze postępowanie dotyczyło decyzji, która kreowała zobowiązanie podatkowe strony, wówczas można by ją wstrzymać. Zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowienie organu z 30 sierpnia 2021 r. w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym nie może podlegać wykonaniu. Nie można zatem wstrzymać jego wykonania. Cechy wykonalności nie mają akty odmowne. Jeżeli organ odmówił uznania okoliczności, to bezpośrednio nie nałożył obowiązku na nikogo, a jedynie nie przytaknął twierdzeniom strony. Przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania (por. postanowienie NSA z 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II GZ 306/15). Skutków materialnoprawnych, ze względu na zakres i charakter prawny, nie wywołuje postanowienie w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Uznanie przez organ za niezasadne zarzutów zgłoszonych przez stronę w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie powoduje powstania żadnych skutków w sferze interesu prawnego strony, nie nakłada na skarżącego nowych praw lub obowiązków, które mogłyby podlegać wykonaniu. Tym samym wstrzymanie wskazanego we wniosku postanowienia na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie jest możliwe (por. postanowienie NSA z 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II GZ 306/15, postanowienie NSA z 19 listopada 2015 r., sygn. akt II FZ 737/15). Jeżeli sąd pierwszej instancji wskazał, że akt będący odmową nie może zostać wykonany, a zatem wstrzymanie jego wykonania nie jest możliwe – to było to rozstrzygnięcie prawidłowe. W związku z prawidłowym rozstrzygnięciem sądu pierwszej instancji zażalenie jest nieuzasadnione. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 w związku z art. 197 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.