I GZ 319/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Zarządu Województwa Wielkopolskiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lipca 2025 r. sygn. akt III SA/Po 360/25 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w W. na decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 28 marca 2025 r. nr 3/1/BCW-EFRR 2014+/2024 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 16 lipca 2025 r., sygn. akt: III SA/Po 360/25, na podstawie art. 61 § 1 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w W. (skarżąca, Spółka) na decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego (organ, wnoszący zażalenie, Zarząd) z dnia 28 marca 2025 r., nr 3/1/BCW-EFRR 2014+/2024 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zaskarżoną decyzją organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 4 lipca 2024 r. nr 3/BCW-EFRR 2014+/2024 określającą skarżącej Spółce kwotę do zwrotu w wysokości 1.009.350 zł (słownie: jeden milion dziewięć tysięcy trzysta pięćdziesiąt złotych) wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od 26 kwietnia 2021 r. do dnia zwrotu włącznie, tytułem zwrotu dofinansowania otrzymanego na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. zawartej z Zarządem o dofinansowanie projektu pn. "[...]". W skardze skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na jej trudną sytuację ekonomiczną. Następnie w dwóch pismach – z 14 maja i 10 czerwca 2025 r. – skarżąca przedstawiła obszerną dokumentację obrazującą jej sytuację finansową. Przedłożono m.in.: bilans oraz rachunek zysków i strat za lata 2023 i 2024 oraz za pierwszy kwartał 2025 roku, wyciąg z rachunku bankowego, zawiadomienia o zajęciu wierzytelności przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) zestawienie zatrudnienia, zestawienie zobowiązań względem różnych podmiotów oraz zestawienie informacji o umowach handlowych. Uzasadniając wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji stwierdził, że załączony do wniosku skarżącej bilans za ostatni rok obrachunkowy oraz za pierwszy kwartał bieżącego roku, jak i wyciąg z rachunku bankowego wykazujący ujemne saldo w postaci -1.490.968,29 zł, uprawdopodabniają wystąpienie w jej przypadku przesłanki wstrzymania wykonania decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, biorąc pod uwagę wynik finansowy Spółki oraz wysokość kwoty zobowiązującej ją do zapłaty 1.009.350 zł należało przyjąć, że natychmiastowe wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki i wyrządzi znaczną szkodę w postaci niewypłacalności Spółki. WSA podkreślił, że skarżąca zatrudnia 59 osób (według stanu na dzień 13 maja 2025 r.), a miesięczny koszt wynagrodzeń wynosi 281.539,38 zł. Zatem brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji mógłby ponieść za sobą także negatywne skutki dla pracowników zatrudnionych u skarżącej. WSA dodał, że nie bez znaczenia przy tym pozostaje aktualna sytuacja finansowa skarżącej, która w poprzednich latach odnotowywała straty. Zgodnie z rachunkami zysków i strat przedłożonymi przez skarżącą odnotowała w 2023 r. stratę w wysokości 6.907.713,64 zł., zaś w 2024 r. w wysokości 476.125,05 zł. Natomiast od stycznia do kwietnia 2025 r. odnotowano stratę w wysokości 2.223.971,17 zł Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Sąd I instancji podkreślił, że już sam fakt znacznego utrudnienia w prowadzeniu działalności gospodarczej w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji, mogący spowodować konieczność likwidacji przedsiębiorstwa uzasadnia uznanie, że może zachodzić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W konsekwencji, Sąd I instancji postanowieniem z dnia 16 lipca 2025 r., wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wydane orzeczenie w całości oraz wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia i odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie od skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo braku podstaw do wstrzymania jej wykonania na podstawie tego przepisu. W uzasadnieniu zażalenia przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w jego petitum. W ocenie organu przedstawione przez skarżącą argumenty i informacje o jej stanie finansowym nie uzasadniają ani nie uprawdopodabniają niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, które to skarżąca upatruje w konieczności zapłaty kwoty wynikającej z zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu, Sąd błędnie ocenił zaprezentowaną przez skarżącą argumentację oraz przedstawione na jej poparcie dokumenty i w konsekwencji niezasadnie uznał, że wykonanie przez skarżącą zaskarżonej decyzji stanowić może źródło niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Organ wskazał, że niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie można upatrywać w dolegliwości finansowej jaka wiąże się z koniecznością spłaty zobowiązania wynikającego z zaskarżonej decyzji, gdyż obowiązek spłaty zobowiązań (zarówno publicznoprawnych jak i cywilnoprawnych) zawsze wiąże się z uciążliwością natury finansowej i powoduje obciążenie w sferze majątkowej zobowiązanego. Zarząd podkreślił, że przejściowe pogorszenie wyników ekonomicznych czy też nawet wystąpienie złej sytuacji ekonomicznej podmiotu gospodarczego jest w warunkach gospodarki rynkowej zjawiskiem naturalnym, a ryzyko gospodarcze i zmieniające się uwarunkowania rynkowe sprawiają, że prowadzona działalność gospodarcza w pewnych okresach jest bardziej opłacalna a w pewnych mniej lub przynosi straty. Przedstawione przez skarżącą dokumenty w postaci dołączonych do pisma skarżącej z 14 maja 2025 r. wydruków określonych przez skarżącą jako Sprawozdania finansowe oraz dołączonych do pisma skarżącej z 10 czerwca 2025 r. wydruków dokumentów pn. "Bilans na 31.12.2024 Dane wstępne", "Rachunek zysków i strat Wykonanie - dane wstępne 31.12.2024 (wariant porównawczy), Rachunek zysków i strat Wykonanie - dane wstępne 30.04.2025 (wariant porównawczy) oraz "Bilans na dzień 30.04.2025 Dane wstępne", wskazuje że strata odnotowana przez skarżącą w roku 2024 r. była niższa niż w roku 2023 r. a wysokość straty za okres od stycznia do kwietnia 2025 r. wynosi 2.223.971,17 zł. Zatem nawet jeśli skarżącą w związku z realizacją spłaty należności wynikających z zaskarżonej decyzji odnotuje mniejsze zyski z prowadzonej działalności gospodarczej czy nawet stratę - nie będzie to oznaczało automatycznie powstania okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie organu, strata wykazywana przez podmiot prowadzący działalność gospodarczą nie jest okolicznością o charakterze nadzwyczajnym w warunkach gospodarki rynkowej i nie może uzasadniać wstrzymania egzekucji zobowiązań takiego podmiotu. Na taka przesłankę mogłaby się powoływać większość podmiotów posiadających zobowiązania pieniężne, a ochrona tymczasowa udzielana w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie stanowiłaby w takim przypadku (zgodnie z założeniem ustawodawcy) wyjątku od zasady wykonywania ostatecznych aktów i czynności. Zdaniem organu, również wysokość zobowiązania wynikającego z zaskarżonej decyzji (kwota do zwrotu 1.009.350,00 zł wraz z odsetkami) sama w sobie nie może uzasadniać wniosku, że spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W odpowiedzi na zażalenie organu, Spółka wniosła o oddalenie zażalenia jako bezzasadnego oraz utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, które jej zdaniem zostało wydane zasadnie i zgodnie z przesłankami wynikającymi z art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez Sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w § 1 cytowanego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi więc o taką szkodę, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Trudne do odwrócenia skutki, to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 379). W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że użyte przez ustawodawcę nieostre pojęcia – "znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki" - wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie przedstawionych okolicznościach, zobrazowanych przez zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. Taka konkretyzacja jest obowiązkiem wnioskodawcy (por. postanowienia NSA: z dnia 4 lipca 2012 r., II FZ 456/12; z dnia 26 lutego 2015 r., II FZ 2137/14; z dnia 14 kwietnia 2015 r., II FZ 207/15; z dnia 22 lipca 2015 r., II FZ 497/15). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zapłata kwoty w wysokości 1.009.350 zł spowoduje trudne do odwrócenia skutki i wyrządzi znaczną szkodę w postaci niewypłacalności skarżącej Spółki, a brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji mógłby ponieść za sobą także negatywne skutki dla zatrudnionych przez Spółkę pracowników. Nie sposób zgodzić się z argumentacją organu podniesioną w zażaleniu, że argumenty i informacje przedstawione przez Spółkę nie uzasadniają, ani nie uprawdopodabniają niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, jak również to, że Sąd błędnie ocenił zaprezentowaną przez skarżącą argumentację oraz przedstawione na jej poparcie dokumenty. Należy wyjaśnić, że skarżąca Spółka, wnosząc skargę do Sądu zawarła wniosek o wstrzymanie jej wykonania. W pismach procesowych z dnia 14 maja 2025 r. oraz z dnia 10 czerwca 2025 r. przedstawiła obszerną dokumentację obrazującą jej sytuację finansową. Przedłożono m.in.: bilans oraz rachunek zysków i strat za lata 2023 i 2024 oraz za pierwszy kwartał 2025 r., wyciąg z rachunku bankowego, zawiadomienia o zajęciu wierzytelności przez ZUS zestawienie zatrudnienia, zestawienie zobowiązań względem różnych podmiotów oraz zestawienie informacji o umowach handlowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że załączone przez Spółkę dokumenty, m.in. bilans za ostatni rok obrachunkowy oraz za pierwszy kwartał bieżącego roku, jak i wyciąg z rachunku bankowego wykazujący ujemne saldo w postaci -1.490.968,29 zł, uprawdopodabniają wystąpienie w jej przypadku przesłanki wstrzymania wykonania decyzji. Z rachunków zysków i strat przedłożonych przez skarżącą Spółkę wynika, że skarżąca odnotowała w 2023 r. stratę w wysokości 6.907.713,64 zł., zaś w 2024 r. stratę w wysokości 476.125,05 zł. Z kolei od stycznia do kwietnia 2025 r. odnotowano stratę w wysokości 2.223.971,17 zł. Sąd I instancji słusznie również zwrócił uwagę, że według stanu na dzień 13 maja 2025 r., skarżąca zatrudnia 59 osób. Miesięczny koszt wynagrodzeń wynosi 281.539,38 zł. Brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji mógłby ponieść za sobą także negatywne skutki dla zatrudnionych pracowników, co Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuję. W związku z powyższym nie sposób zgodzić się z autorem zażalenia, że skarżąca Spółka nie wykazała przesłanek do uwzględnienia przez Sąd I instancji wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Przedstawione okoliczności sprawy w sposób wystarczający dowodzą, że wystąpiła określona w art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, warunkująca wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie WSA.