I GZ 462/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 587/21 w zakresie zawieszenia postępowania sądowego w sprawie ze skargi Syndyka masy upadłości [A] Sp. z o.o. w upadłości w O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uznania grupie producentów rolnych i skreślenia jej z rejestru grup producentów rolnych postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 587/21, w sprawie ze skargi Syndyka masy upadłości [A] Sp. z o.o. w upadłości na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie cofnięcia uznania organizacji producentów owoców i warzyw – zawiesił postępowanie sądowe na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 513/21. W uzasadnieniu postanowienia WSA wskazał, że w związku z niezłożeniem informacji o zakresie działalności za 2019 r. organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zawieszenia uznania, a następnie decyzją z dnia [...] października 2020 r. zawiesił uznanie organizacji producentów na okres od dnia 20 sierpnia 2020 r. do dnia 20 listopada 2020 r. Prezes ARiMR decyzją z [...] grudnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję Syndyk złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zawiadomieniem z [...] stycznia 2021 r. organ poinformował Syndyka o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uznania [A] sp. z o.o. w upadłości. Następnie decyzją z [...] stycznia 2021 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR cofnął uznanie organizacji producentów owoców i warzyw [A] sp. z o.o. w upadłości. Wskutek odwołania Prezes ARiMR zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Sąd I instancji zauważył, że decyzja Prezesa ARiMR z [...] grudnia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z [...] października 2020 r. o zawieszeniu uznania organizacji producentów na okres od dnia 20 sierpnia 2020 r. do dnia 20 listopada 2020 r., aczkolwiek ostateczna, jest nadal nieprawomocna. Decyzja ta bowiem stała się przedmiotem skargi do WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 513/21, a skarga nie została dotychczas rozpoznana. W sprawie tej złożono też wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, który również w dacie orzekania Sądu w sprawie niniejszej nie był rozpoznany. Zdaniem WSA, celowym było wstrzymanie biegu sprawy, wobec merytorycznego powiązania rozpoznawanej sprawy ze sprawą w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów i warzyw, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie VIII SA/Wa 513/21. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył organ, wnosząc o jego uchylenie oraz zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 59 ust. 3 w zw. z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 8 rozporządzenia 2017/891 poprzez błędne uznanie, ze przesłanką orzeczenia w sprawie decyzji o cofnięciu uznania na podstawie tego przepisu jest uprzednie uprawomocnienie się decyzji w sprawie zawieszenia uznania, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że przesłanką cofnięcia uznania jest brak spełnienia obowiązku informacyjnego do końca okresu uznania, co doprowadziło do nieuzasadnionego zawieszenia postępowania; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w sprawie zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania, a w konsekwencji zawieszenie postępowania sprzecznie z tym przepisem; 3) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 61 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § k.p.a. poprzez uznanie, że wniesienie skargi do WSA powoduje wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji, a w konsekwencji nieuzasadnione zawieszenie postępowania: W uzasadnieniu zażalenia organ stwierdził, że nie sposób uznać, że wydanie orzeczenia w sprawie Vlll SA/Wa 587/21, dotyczącej cofnięcia uznania, zależy w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. od uprzedniego uprawomocnienia się orzeczenia w sprawie VIII SA/Wa 513/21, dotyczącej zawieszenia uznania. Prawomocne rozstrzygnięcie w sprawie zawieszenia uznania nie stanowi prawnej przesłanki wydania orzeczenia w przedmiocie cofnięcia uznania, co wprost wynika z treści art. 59 ust. 3 w zw. z art. 59 ust. 8 rozporządzenia 2017/891. Zawieszenie postępowania było zatem pozbawione podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postępowania. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05). Zawieszenie postępowania z przyczyn wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu. Rzecz jasna, nie może być ono dowolne. Analizując celowość zawieszenia postępowania, sąd powinien wziąć pod uwagę wystąpienie w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem, jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu (por. Komentarz M. Niezgódki–Medek do art. 125 p.p.s.a., Lex Omega 39/2013). Należy mieć także na uwadze, że związek postępowań, o których mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. musi być realny, rzeczywisty, faktyczny i bezpośredni (wpływ pośredni nie jest przesłanką zawieszenia postępowania w trybie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), a postępowanie w sprawie prejudykatu musi wyprzedzać w czasie postępowanie główne (por. postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II GZ 421/18). Tylko taki układ obu postępowań jest możliwy dla konstruowania prejudycjalności. Samo merytoryczne powiązanie rozpatrywanej sprawy z innymi nie oznacza, że wniosek o zawieszenie postępowania na ww. podstawie jest zasadny (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, K. Wojciechowska, komentarz do art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 4. wyd. zmienione i uzupełnione, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2017, str. 561 oraz powołane tam orzecznictwo). Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Administracyjny stwierdza, że pomiędzy niniejszą sprawą (dotyczącą cofnięcia uznania grupie producentów), a sprawą prowadzoną pod sygn. akt VIII SA/Wa 513/21 (dotyczącą zawieszenia uznania), występuje faktyczny i bezpośredni związek, który pozwalał uznać, że sprawy te zależą od siebie. Analiza przepisu art. 59 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (Dz. U. UE. L. z 2017 r. Nr 138, str. 4 z późn. zm.), będącego materialnoprawną podstawą zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji prowadzi do wniosku, że wymienione w nim kary administracyjne za nieprzestrzeganie kryteriów uznania stosowane są w określonym porządku – od kary najmniej dotkliwej (pismo z ostrzeżeniem), poprzez zawieszenie uznania organizacji producentów (kiedy grupa może kontynuować działalność, ale płatność pomocy zostaje wstrzymana do chwili zniesienia zawieszenia uznania) aż po cofnięcie uznania – jako karę najbardziej dotkliwą. Co istotne, wszystkie te kary wymierzane się w oparciu o tę samą przesłankę – nieprzestrzeganie kryteriów uznania lub – jak w niniejszej sprawie – gdy organizacja producentów nie przedstawia państwu członkowskiemu informacji wymaganych zgodnie z art. 21 rozporządzenia wykonawczego (UE) 2017/892 (art. 59 ust. 8 rozporządzenia). Dodatkowo, stosowanie kary dotkliwszej wymaga ustalenia, że uprzednio zastosowana kara nie przyniosła skutku pożądanego z punktu widzenia celów rozporządzania. Innymi słowy, zastosowanie kary zawieszenia uznania organizacji producentów wymaga ustalenia przez organ, że strona nie podjęła środków naprawczych, określonych w piśmie z ostrzeżeniem w terminie wyznaczonym przez państwo członkowskie, natomiast zastosowanie kary cofnięcia uznania – ustalenia, że kryteria uznania nie zostały spełnione (lub – odpowiednio – gdy organizacja producentów nie przedstawia państwu członkowskiemu informacji wymaganych zgodnie z art. 21 rozporządzenia wykonawczego (UE) 2017/892) do końca okresu zawieszenia wyznaczonego przez właściwy organ państwa członkowskiego (art. 59 ust. 3 w zw. z art. 59 ust. 8 rozporządzenia). W ocenie NSA, skoro decyzja w przedmiocie cofnięcia uznania wydana została niejako w następstwie decyzji o zawieszeniu uznania organizacji producentów, to postępowanie sądowe w niniejszej sprawie zależy – w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – od wyniku postępowania toczącego się w sprawie zawieszenia uznania. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postanowienie Sądu I instancji o zawieszeniu postępowania sądowego jest zgodne z prawem. Odnosząc się do argumentu zażalenia, jakoby WSA przyjął, iż złożony w sprawie VIII SA/Wa 513/21 wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ma istotne znaczenie dla oceny przesłanki zawieszenia postępowania sądowego, NSA stwierdza, że z uzasadnienia Sądu I instancji taki wniosek nie wypływa. Istotnie, Sąd I instancji zauważył, że taki wniosek został złożony, a w dacie orzekania o zawieszeniu nie był jeszcze rozpoznany, jednak – wbrew twierdzeniu autora zażalenia – nie przypisał tej okoliczności znaczenia dla oceny kwestii prejudycjalności omawianych postępowań. Znaczenie dla tej oceny miał przede wszystkim fakt, że w dacie orzekania przez Sąd I instancji sprawa o sygn. akt VIII SA/Wa 513/21 nie była jeszcze rozpoznana, a zatem decyzja w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów, choć ostateczna, nie była prawomocna. Podzielając stanowisko WSA co do zasadności zawieszenia postępowania sądowego w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.