I GZ 74/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Salachna po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia E. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 października 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 141/25 w zakresie oddalenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 grudnia 2024 r. nr 2509/2024 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA lub Sąd I instancji) postanowieniem z 30 października 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 141/25 oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. M. (dalej: skarżąca) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 12 grudnia 2024 r. w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Skarżąca, po wydaniu przez WSA wyroku z 7 sierpnia 2025 r. oddalającego jej skargę na zaskarżoną decyzję ZUS, ale przed jego uprawomocnieniem, złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Oddalając wniosek Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja należy do kategorii aktów administracyjnych, które nie posiadają przymiotu wykonalności, a tym samym nie można orzec o wstrzymaniu wykonania tejże decyzji. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zakaz podejmowania przez ZUS czynności egzekucyjnych i windykacyjnych, zakaz żądania podpisania układu ratalnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o wstrzymanie zaskarżonej decyzji pozostaje w oderwaniu (jest niezależne) od oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Jest to bowiem postępowanie wpadkowe toczące się w ramach postępowania głównego – kontroli decyzji administracyjnej. Sąd w takim postępowaniu (wpadkowym) nie odnosi się więc do prawidłowości wydanej decyzji. A rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym postępowaniu jest tylko kontrola instancyjna postanowienia WSA o oddaleniu wniosku. Zatem wynik niniejszego postępowania wpadkowego nie ma wpływu na wynik postępowania sądowego odnośnie legalności zaskarżonej decyzji. Z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.) wynika, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zgodnie z art. 61 § 6 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę (pkt 1) albo uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (pkt 2). Skarżący ma więc prawo ubiegania się o udzielenie ochrony tymczasowej od dnia wniesienia skargi do dnia uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę. Warunkiem udzielenia ochrony tymczasowej jest uprawdopodobnienie przez stronę wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Stwierdzić przy tym należy, że za wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudnymi do odwrócenia skutkami są zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Poza opisanymi przesłankami wynikającymi art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz wymogami jakie stawiane są wnioskodawcy domagającemu się zastosowania przewidzianej tym przepisem instytucji ochrony tymczasowej, wskazać należy na pierwszorzędną przesłankę warunkującą zastosowanie powołanej regulacji. Otóż wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu może dotyczyć tylko takich aktów, które nadają się do wykonania. Wykonalnymi zaś aktami są akty zobowiązujące, ustalające dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, a także akty, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki. Nie każdy zatem akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Wstrzymanie wykonania dotyczy zatem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne przez przyznanie uprawnienia lub obowiązku, których wykonanie wywołuje skutki prawne lub faktyczne trudne do odwrócenia lub których wykonanie powodowałoby wyrządzenie znacznej szkody. Co do zasady przymiotu wykonalności nie będą więc miały decyzje odmawiające stwierdzenia lub przyznania określonych praw lub obowiązków albo rozstrzygnięcia, które nie wywołują określonych skutków materialnoprawnych, np. dotyczące zawieszenia czy umorzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje stanowisko WSA, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania (por. np. postanowienie NSA z 30 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GZ 306/15; to orzeczenie oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie do Sądu I instancji zaskarżona została decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. Taka decyzja, ze względu na zakres i charakter prawny, nie nadaje się do wykonania. Zaskarżony akt administracyjny nie nakłada na stronę powinności określonego zachowania się, jak również nie przyznaje jej żadnego uprawnienia. Wobec tego, zaskarżona decyzja organu nie podlega wykonaniu w trybie egzekucyjnym, a zatem Sąd I instancji prawidłowo nie uwzględnił wniosku skarżącej o wstrzymanie jej wykonalności (por. m.in. postanowienia NSA: z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt I GZ 169/19; z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GZ 100/19). Dodatkowo należy wskazać, że w ramach przewidzianej wyżej tymczasowej ochrony sądowej dopuszcza się możliwość wstrzymania wykonania aktów i czynności, będących przedmiotem skargi oraz aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. Powołane unormowanie nie daje zaś podstaw do wstrzymywania postępowania egzekucyjnego, co - jak trafnie dostrzegł WSA – pozostaje uprawnieniem organu egzekucyjnego działającego na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (podobnie: postanowienie NSA z 11 lipca 2013 r., sygn. akt II FZ 334/13). Wobec braku stosownych uprawnień sądu administracyjnego do uwzględnienia zgłoszonego żądania, tj. wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, należało uznać je za bezprzedmiotowe. Nadto trafnie wskazał Sąd I instancji, że przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego reguluje art. 56 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r. poz. 132 ze zm.). Wniosek w tym przedmiocie podlega rozpatrzeniu w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym przez właściwe organy, a następnie orzeczenia tych organów mogą podlegać kontroli sądowej w zakresie wyznaczonym przez przepisy p.p.s.a. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.