I GZ 94/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Salachna po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2024 r. sygn. akt V SO/Wa 12/24 w zakresie wymierzenia grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. z wniosku A. G. o wymierzenie grzywny Ubezpieczeniowemu Funduszowi Gwarancyjnemu za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) postanowieniem z 25 października 2024 r., sygn. akt V SO/Wa 12/24 wymierzył grzywnę Ubezpieczeniowemu Funduszowi Gwarancyjnemu (dalej: Fundusz) z wniosku A. G. (dalej: skarżąca) za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Skarżąca pismem nadanym w polskiej placówce pocztowej w dniu [...] lipca 2024 r. i skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o wymierzenie Funduszowi grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi z 29 czerwca 2023 r. na rozstrzygnięcie Funduszu zawarte w piśmie z [...] czerwca 2023 r. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z 15 września 2022 r. w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty nałożonej na skarżącą za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Fundusz wniósł o jego odrzucenie, względnie oddalenie wniosku. Podniósł, że sprawa została już prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 maja 2024 r. (sygn. akt V SA/Wa 103/24) oddalającym skargę skarżącej w sprawie OPL/2021/22204, po wcześniejszym uchyleniu postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2023 r. (sygn. akt I GSK 1213/23) postanowienia Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie z 14 marca 2023 r. (sygn. akt V SA/Wa 241/23) odrzucającego skargę skarżącej na postanowienie Rady Funduszu z 28 grudnia 2022 r. w zakresie uznania za zasadne zażalenia na postanowienie Zarządu Funduszu z 23 września 2022 r. w części dotyczącej nieskuteczności doręczenia wezwania i upomnienia. Fundusz podkreśli też, że zarówno w odpowiedzi na skargę z 1 lutego 2023 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 103/24 (poprzednia sygnatura V SA/Wa 241/23), jak również w postanowieniach Zarządu i Rady Funduszu oraz piśmie z [...] czerwca 2023 r., co do którego odwołuje się skarżąca we wniosku o wymierzenie grzywny, informował o podjęciu dochodzenia w sprawie opłaty w odrębnym postępowaniu. Zaznaczył, że doszło do niezawinionego błędu ludzkiego, bowiem skarga z 29 czerwca 2023 r. złożona równolegle z postępowaniem prowadzonym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej skarżącej i kolejnym wnioskiem skarżącej o umorzenie opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczeniowej, dotyczącymi tej samej opłaty – nie została przekazana. Niemniej jednak to skarżąca angażując tyle instytucji nie wyjawiła we wniosku o ukaranie grzywną, że wniosek co do całości opłaty jest na nowo procedowany. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że Fundusz nie wywiązał się z obowiązku określonego w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 934, dalej: p.p.s.a.) w określonym tam terminie. Do wniosku o wymierzenie Funduszowi grzywny za nieprzekazanie skargi skarżąca załączyła kopię tejże skargi oraz dowód jej nadania na adres Funduszu w dniu 29 czerwca 2023 r. Z kolei w odpowiedzi na skargę Fundusz przyznał, że skarga ta wpłynęła do niego w dniu 4 lipca 2023 r. Od momentu wpłynięcia skargi do Funduszu rozpoczął się zatem bieg terminu określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Nawet przyjmując założenie, że wykonaniem obowiązku określonego tym przepisem jest przekazanie przez Fundusz poświadczonej "za zgodność z wydrukiem z systemu" kopii tej skargi, to zdarzenie to nastąpiło dopiero 21 sierpnia 2024 r. Wymierzając grzywnę Sąd I instancji wziął pod uwagę okres zwłoki w przekazaniu skargi i charakter Funduszu, którego działania niezbyt często są przedmiotem skarg kierowanych do sądu administracyjnego, gdyż Fundusz co do zasady rzadko występuje w charakterze organu administracji publicznej. W zażaleniu na powyższe postanowienie Fundusz wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i odrzucenie/oddalenie wniosku o ukaranie. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 oraz pkt 4 p.p.s.a. a także art. 55 § 1 w związku z art. 54 § 1 oraz art. 154 § 6 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe ich zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do wymierzenia Funduszowi grzywny. Uzasadniając swoje stanowisko w zażaleniu organ wskazał przyczyny nieprzekazania skargi z 29.06.2023 r., tj. że skarga dotyczyła sprawy nr OPL/2021/222094, umorzonej w postępowaniu egzekucyjnym, w której Fundusz złożył już odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy; Fundusz w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny przyznał, iż wkradł się błąd ludzki, niemniej jednak wniosek o przywrócenie terminu do rozpatrzenia wniosku o umorzenie opłaty był i jest nadal rozpatrywany już w nowej sprawie OPL/2023/003708; wniosek z 2023 r. był składany równolegle z zainicjowanym przez skarżącą postępowaniem przed NSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania, przy czym przepisy szczególne mogą w tym zakresie przewidywać inne terminy. Obowiązek ten spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., niezależnie od tego czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że o dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego może rozstrzygać wyłącznie sąd nie zaś organ, za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony. Nawet uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna np. z uwagi na to, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych zarówno z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych, czy też że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu, bądź, że dotyczy postępowania już prowadzonego przed sądem administracyjnym, nie zwalnia organu od obowiązku jej przekazania wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego, albowiem to nie organ, lecz sąd dokonuje oceny przekazanej mu skargi pod względem formalnym, a także pod kątem jej dopuszczalności. Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ww. ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Należy zatem stwierdzić, że postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest postępowaniem samodzielnym i odrębnym od postępowania w przedmiocie samej skargi i jej ewentualnej dopuszczalności. Ponadto przedmioty tych postępowań są ze swej istoty odmienne. Pierwsze z postępowań jest procesową reakcją na naruszenie prawa przy przekazaniu skargi do sądu, a tym samym naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez sąd. Drugie postępowanie zaś zmierza do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej. Postępowanie z wniosku o wymierzenie grzywny niejako poprzedza postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi, wymusza bowiem przekazanie skargi wraz z aktami sprawy do sądu celem rozpoznania. (por. postanowienie NSA z 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II GZ 105/10). Przesłanką materialnoprawną wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. jest niewypełnienie przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie określonym w tym przepisie. Celem natomiast wymierzanej grzywny nie jest tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także represyjnej i prewencyjnej. Przyczyny które spowodowały nieprzekazanie skargi do sądu w terminie nie mają znaczenia dla możliwości wymierzenia grzywny, a mogą jedynie rzutować na jej wysokość. W niniejszej sprawie trzydziestodniowy termin na przekazanie przez organ skargi do sądu wraz z odpowiedzią na nią oraz kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy upływał z dniem 3 sierpnia 2023 r. Skoro zatem skarga nie została w tym terminie przekazana do Sądu I instancji, a pierwszą czynność w tym kierunku organ podjął w tej sprawie dopiero 21 sierpnia 2024 r., należy uznać, iż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów obowiązującego prawa, bowiem przy wymierzeniu grzywny oraz ustaleniu jej wysokości Sąd I instancji wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku oraz ponad roczny upływ w terminu zakreślonego w ustawie na dokonanie przez organ tej istotnej czynności procesowej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega zasadność wymierzenia przez Sąd I instancji organowi grzywny, a także uznaje, że jej wysokość nie narusza art. 154 § 6 p.p.s.a. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 p.p.s.a.