I OSK 100/24

Dnia 2 grudnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 812/23 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 16 lutego 2023 r. nr DO-II.7610.20.2023.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 812/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 16 lutego 2023 r. nr DO-II.7610.20.2023.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 29 grudnia 2022 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez [...] S.A. w Warszawie (dalej jako "skarżąca" lub "[...] ") prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w Zawierciu obejmującego m.in. działki nr ew.: [...], [...], [...], [...] zajęte budynkami oraz infrastrukturą kolejową. W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił, że podstawę prawną decyzji stanowił art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., - dalej "u.g.n.") oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Minister wyjaśnił, że zgromadzona w sprawie dokumentacja nie potwierdza w dacie 5 grudnia 1990 r. własności Skarbu Państwa, a także zarządu [...] w stosunku do działki nr [...]. Natomiast, w odniesieniu do działek nr [...], nr [...] i nr [...] - Minister podniósł, że właściwie Wojewoda ocenił (w oparciu o treść ksiąg wieczystych: nr [...], nr [...] i nr [...]), iż działki te w dniu 5 grudnia 1990 r. były własnością Skarbu Państwa. Tym samym, w zakresie działek nr [...], nr [...] i nr [...], została spełniona jedna z przesłanek określonych w art. 200 ust. 1 u.g.n., wymagająca aby prawo własności do gruntu przysługiwało Skarbowi Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. Jednak, działki nr [...], nr [...] i nr [...] zabudowane są częścią budynku administracyjnego, którego pozostała część posadowiona jest na działce nr [...], która nie spełnia przesłanek uwłaszczenia z uwagi na brak własności Skarbu Państwa. Potwierdzenie nabycia własności budynku może nastąpić o ile budynek ten w całości zlokalizowany jest na tym gruncie - czyli druga z przesłanek koniecznych do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego przez [...] w trybie art. 200 ust. 1 u.g.n. - nie została spełniona. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...] S.A. w Warszawie. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zasadnie organy przyjęły, że nie jest możliwe potwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego bez potwierdzenia nabycia znajdujących się na tym gruncie zabudowań. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] S.A. w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając : I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci: 1. art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344, dalej jako u.g.n.) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż [...] S.A. nie nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości pomimo, że w niniejszej sprawie zrealizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia. II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 75 §1 ab initio k.p.a. oraz art. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona. W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać przede wszystkim należy na odmienność postępowania komunalizacyjnego i uwłaszczeniowego, które stanowią niezależne wobec siebie postępowania administracyjne, prowadzone na podstawie odrębnych przepisów prawa. Przesłanki ustawowe warunkujące komunalizację i uwłaszczenie nie są bowiem tożsame, a ich spełnienie w danym przypadku oceniane jest na inne daty (na 27 maja 1990 r. - komunalizacja; na 5 grudnia 1990 r. - uwłaszczenie). Komunalizacja to nabycie przez gminę mienia Skarbu Państwa na własność z mocy samego prawa należącego do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w dacie 27 maja 1990 r. W jej ramach Skarb Państwa wyzbył się prawa własności określonych nieruchomości na rzecz gmin. Przedmiotem decyzji komunalizacyjnej, wydawanej przez wojewodę jest rozstrzygnięcie sporu o przysługiwanie właściwej gminie prawa własności do nieruchomości na 27 maja 1990 r. Postępowanie uwłaszczeniowe dotyczy zaś rozliczeń wewnętrznych. Nie jest przy tym ukierunkowane na rozstrzygnięcie sporu w zakresie prawa własności nieruchomości, a ma jedynie potwierdzić ustanowienie użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy na dzień 5 grudnia 1990 r. - z mocy samego prawa. Prawo własności nieruchomości w tym przypadku ma znaczenie jedynie dla określenia właściwego do wydania decyzji o potwierdzeniu zaistnienia tzw. uwłaszczenia państwowej lub komunalnej osoby prawnej w dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n., organu administracji (wojewody lub właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w zależności od tego, czy w dacie 5 grudnia 1990 r. nieruchomość pozostawała własnością - odpowiednio - Skarbu Państwa lub gminy). W art. 206 u.g.n. - na potrzeby przeprowadzenia uwłaszczenia - ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i trybu stwierdzania m.in. dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, o których mowa w art. 200 ust. 1 u.g.n. oraz uznawania środków za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzajów dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach. I tak w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. wymieniono decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, jako stanowiącą jeden z dokumentów potwierdzających posiadanie gruntu w zarządzie. Przepisy ww. rozporządzenia mają zastosowanie wyłącznie w postępowaniu uwłaszczeniowym, a określone w § 4 ust. 1 środki dowodowe mogą być powoływane jedynie na okoliczność stwierdzenia uwłaszczenia z mocy prawa na 5 grudnia 1990 r., nie zaś dla wykazania istnienia prawa zarządu w jakiejkolwiek dacie. Rozporządzenie wykonawcze do u.g.n. w przedmiocie procedury uwłaszczeniowej nie znajduje zatem zastosowania w innych postępowaniach, w szczególności w postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie odrębnej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał w rozpoznawanej sprawie prawidłowej wykładni uregulowań dotyczących sposobów powstania zarządu. Ustalenia faktyczne organów i dokonaną przez nie ocenę prawną podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się do niesłusznego zarzutu naruszenia art. 200 ust. 1 u.g.n. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż [...] S.A. nie nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy regulujące uwłaszczenie, w szczególności art. 200 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że nabycie prawa użytkowania wieczystego, choć następuje z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., wymaga potwierdzenia deklaratoryjną decyzją administracyjną. Zasadnicze w niniejszej sprawie znaczenie ma to, że zgodnie z art. 200 ust. 4 u.g.n., nabycie to nie może naruszać praw osób trzecich. Analiza stanu faktycznego sprawy, przeprowadzona przez organy obu instancji i zaaprobowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jednoznacznie wykazała, że w dacie wydania decyzji Wojewody z dnia 29 grudnia 2022 r., a także w dacie wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, sporne grunty objęte wnioskiem o uwłaszczenie - w tym działki nr [...], nr [...] i nr [...] (w oparciu o treść ksiąg wieczystych: nr [...], nr [...] i nr [...]) - w dniu 5 grudnia 1990 r. były własnością Skarbu Państwa. Natomiast zgromadzona w sprawie dokumentacja nie potwierdza w dacie 5 grudnia 1990 r. własności Skarbu Państwa, a także zarządu Polskich Kolei Państwowych w stosunku do działki nr [...]. Stosownie bowiem do zapisów księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla tej nieruchomości, Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowego gruntu dopiero 1 stycznia 2005 r. na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Zawierciu z 7 listopada 2017 r., sygn. akt I Ns 1289/16 o zasiedzeniu działki nr [...]. Jak zatem słusznie zauważył Sąd I instancji - w odniesieniu do tej działki nie została spełniona jedna z przesłanek uwłaszczenia na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. Jednocześnie, wskutek braku argumentacji z tym związanej w zarzutach kasacyjnych, jedynie na marginesie wskazania za Sądem Wojewódzkim i organami orzekającymi w sprawie wymaga, że działki nr [...], nr [...] i nr [...] zabudowane są częścią budynku administracyjnego, którego pozostała część posadowiona jest na działce nr [...], która nie spełnia przesłanek uwłaszczenia z uwagi na brak własności Skarbu Państwa. Takie rozmieszczenie budynku potwierdza: kopia z mapy ewidencyjnej przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ident. [...], mapa ewidencyjna Prezydenta Miasta Zawiercie Gminny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z 26 października 2007 r., wydruk z geoportalu. Nie jest zatem możliwe potwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego bez potwierdzenia nabycia znajdujących się na tym gruncie zabudowań, zaś potwierdzenie nabycia własności budynku może nastąpić o ile budynek ten w całości zlokalizowany jest na tym gruncie. Tymczasem jak już wyjaśniono budynek posadowiony jest na czterech działkach, z czego we własności Skarbu Państwa znajdują się tylko trzy z tych działek, co prawidłowo przedstawił i uzasadnił Sąd I instancji. Konkludując, uwłaszczenie [...] naruszyłoby prawa osób trzecich. Ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz [...] w oczywisty sposób ograniczyłoby korzystanie z nieruchomości przez właściciela działka nr [...], w tym właściciela budynku posadowionego na wszystkich czterech działkach, co jest sprzeczne z zasadą poszanowania praw osób trzecich wynikającą z art. 200 ust. 4 u.g.n. Odnosząc się do zarzutów proceduralnych, należy przypomnieć, że skarżąca kasacyjnie podniosła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych. Zarzut ten również jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób wyczerpujący ustalił stan faktyczny sprawy, bazując na kompletnym materiale dowodowym zgromadzonym przez organy administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że organy zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, nie dopuszczając się ograniczenia zasady swobodnej oceny dowodów ani naruszenia zasady równej mocy środków dowodowych. Wnikliwie wyjaśniły stan prawny spornych nieruchomości, w części jedynie potwierdzający prawo zarządu [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy było jednak nie tyle samo istnienie zarządu [...] w historycznej dacie na części nieruchomości, a posadowienie budynku na wszystkich czterech działkach, w tym na jednej - nr [...] - co do której nie potwierdzono w dacie 5 grudnia 1990 r. własności Skarbu Państwa, a także zarządu [...]. A jak już wspomniano, nie jest możliwe potwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego bez potwierdzenia nabycia znajdujących się na tym gruncie zabudowań, zaś potwierdzenie nabycia własności budynku może nastąpić o ile budynek ten w całości zlokalizowany jest na tym gruncie. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się należycie do wszystkich zarzutów skargi, w tym zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, konstatując, że organy administracji działały w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy został przez Sąd pierwszej instancji przeanalizowany rzetelnie i z uwzględnieniem jego adekwatności do przedmiotowej sprawy. Wobec prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i właściwej subsumpcji norm prawnych, w szczególności art. 200 ust. 1 i 4 u.g.n., nie sposób uznać, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Wszystkie niezbędne okoliczności zostały wyjaśnione, a materiał dowodowy został oceniony w sposób swobodny, lecz zgodny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna, oparta na chybionych zarzutach, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.