I OSK 1066/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3071/21 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 6 października 2021 r. nr DO.2.7610.92.2019.MK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3071/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji"), oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej: "Skarżąca Spółka") na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: "Minister") z 6 października 2021 r. nr DO.2.7610. 2.2019.MK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z 6 października 2021 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 31 sierpnia 2016 r. nr 1 o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], jedn. ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [..] ha, która odpowiada parceli [...]. gm. kat. [...], powstałej z podziału parceli [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. W motywach tych decyzji organy wskazywały, że jakkolwiek spełnione zostały przesłanki pozytywne warunkujące uwłaszczenie przedsiębiorstwa w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej: "u.g.n."), gdyż nieruchomość w dacie 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa, to jednak w sprawie zaistniała przeszkoda uwłaszczenia, o której mowa w ust. 4 art. 200 u.g.n., w postaci naruszenia praw osób trzecich. Owego zaś naruszenia organy upatrywały w przynależnym właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawie do budynku zlokalizowanego także na działce nr [...]. Z tego względu, zdaniem Ministra, słusznie Wojewoda Małopolski uznał, że przekazanie prawa użytkowania wieczystego gruntu jednemu podmiotowi, a przeniesienie prawa własności znajdującego się na tym gruncie budynku na inny podmiot lub pozostawienie go właścicielowi jako części składowej gruntu, byłoby sprzeczne z prawem i naruszałoby prawa osób trzecich o jakich mowa w art. 200 ust. 4 u.g.n. Skargę do Sądu I instancji na powyższą decyzję wniosła Skarżąca Spółka. Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3071/21 – Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 zm., dalej: "p.p.s.a."), oddalił wniesioną skargę. Sąd I instancji podzielił w całości stanowisko organów orzekających w sprawie. Wskazał, że istota sporu sprowadzała się do oceny czy odpowiadają rzeczywistości poczynione przez organy ustalenia co do istniejącej wówczas na gruncie zabudowy, w postaci części budynku gospodarczego, którego pozostała część zlokalizowana jest na działce sąsiedniej, a stanowiącego przedmiot własności właściciela owej działki. A jeśli tak, to czy ta okoliczność wyklucza możliwość uwłaszczenia na takim gruncie przedsiębiorstwa – jak przyjęły organy. W ocenie Sądu I instancji, w sprawie brak było usprawiedliwionych podstaw do kwestionowania poczynionych przez organy orzekające w sprawie w tym aspekcie ustaleń stanu faktycznego. Sąd I instancji podał także, że z akt sprawy nie wynika by konstrukcja budynku gospodarczego posadowionego na gruncie była tego rodzaju, że dopuszczalny byłby jego podział, wzdłuż granicy działki nr [...] i nr [...] - co uzasadnia stanowisko organu, że ewentualne orzeczenie o wywłaszczeniu byłoby sprzeczne z prawem. Zdaniem Sądu I instancji, nawet jednak gdyby taki podział był możliwy, to w sytuacji gdy przedmiotowy budynek przynależy do właściciela działki sąsiedniej uwłaszczenie przedsiębiorstwa państwowego na jego części (tworzącej wówczas de facto odrębny budynek w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego) prowadziłoby do ingerencji w prawa owego właściciela, co z kolei stanowiłoby negatywną przesłankę uwłaszczenia, o której mowa w art. 200 ust. 4 u.g.n. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca Spółka, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez niewłaściwe zastosowanie i niedostrzeżenie braku dokonania właściwych ustaleń faktycznych dających podstawy do rozstrzygnięcia, że budynek istniał w dacie 5 grudnia 1990 r. i jednocześnie w tym czasie usytuowany był w sposób wykraczający poza granicę działki będącej przedmiotem uwłaszczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. prawa materialnego tj. art. 200 ust. 4 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że stwierdzenie nabycia przez Skarżącą Spółkę prawa użytkowania wieczystego nieruchomości jest wykluczone z powodu zaistnienia negatywnej przesłanki - naruszenia praw osoby trzeciej. Wobec powyższego Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A. M. (właściciel działki o nr [...]), wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół odmowy stwierdzenia, że Skarżąca Spółka nabyła prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] jedn. ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha, która odpowiada parceli [...]. gm. kat. [...], powstałej z podziału parceli [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji przepis art. 200 u.g.n., odwołuje się do art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), który w ustępie 1 stanowił, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem ich użytkowania wieczystego. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 2 ustawy zmieniającej budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób. Przepis ten reguluje zatem tryb potwierdzania następującej z mocy prawa konwersji przynależnego państwowej osobie prawnej w ww. dacie prawa zarządu nieruchomością w prawo użytkowania wieczystego oraz własności posadowionych na tym gruncie budynków, innych urządzeń i lokali. Ponadto, uwłaszczenie to, jak stanowi ust. 4 art. 200 u.g.n., nie może naruszać praw osób trzecich. O ile nie jest sporne w rozpoznawanej sprawie, że spełnione zostały przesłanki pozytywne warunkujące uwłaszczenie przedsiębiorstwa w trybie art. 200 u.g.n., gdyż nieruchomość w dacie 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa, to zgodzić należy się z Sądem I instancji, który to podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że zaistniała przeszkoda uwłaszczenia, o której mowa w ust. 4 art. 200 u.g.n., w postaci naruszenia praw osób trzecich. Rozpoznające sprawę organy ustaliły bowiem, że na nieruchomości - działce nr [...] znajduje się część budynku gospodarczego, którego druga część posadowiona jest na stanowiącej własność prywatną działce nr [...]. Zdaniem natomiast Skarżącej Spółki, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że usytuowanie budynku według daty 5 grudnia 1990 r. zostało należycie udokumentowane, a także, że przeniesienie prawa własności znajdującego się na tym gruncie budynku na inny podmiot lub pozostawienie go właścicielowi jako części składowej gruntu, byłoby sprzeczne z prawem i naruszałoby prawa osoby trzeciej. Stanowisko Skarżącej Spółki uznać należy za błędne. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że z akt sprawy nie wynika by konstrukcja budynku gospodarczego posadowionego na gruncie była tego rodzaju, że dopuszczalny byłby jego podział, wzdłuż granicy działki nr [...] i nr [...] - co uzasadnia stanowisko organu, że ewentualne orzeczenie o wywłaszczeniu byłoby sprzeczne z prawem. Zgodzić się należy także z Sądem I instancji, że nawet jednak gdyby taki podział był możliwy, to w sytuacji gdy przedmiotowy budynek przynależy do właściciela działki sąsiedniej uwłaszczenie przedsiębiorstwa państwowego na jego części (tworzącej wówczas de facto odrębny budynek w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego) prowadziłoby do ingerencji w prawa owego właściciela, co z kolei stanowiłoby negatywną przesłankę uwłaszczenia, o której mowa w art. 200 ust. 4 u.g.n. Nie jest zatem możliwe potwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego bez potwierdzenia nabycia znajdujących się na tym gruncie zabudowań, zaś potwierdzenie nabycia własności budynku może nastąpić o ile budynek ten w całości zlokalizowany jest na tym gruncie. Tymczasem jak już wyjaśniono budynek posadowiony jest na dwóch działkach, z czego we własności Skarbu Państwa znajduje się tylko jedna z tych działek, co prawidłowo przedstawił i uzasadnił Sąd I instancji. Konkludując, uwłaszczenie Skarżącej Spółki naruszyłoby prawa osób trzecich. Ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz Skarżącej Spółki w oczywisty sposób ograniczyłoby korzystanie z nieruchomości przez właściciela działka nr [...], w tym właściciela budynku posadowionego na dwóch działkach, co jest sprzeczne z zasadą poszanowania praw osób trzecich wynikającą z art. 200 ust. 4 u.g.n. Odnosząc się do zarzutów proceduralnych, należy przypomnieć, że Skarżąca kasacyjnie podniosła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie mimo, że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 7, 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzut ten również jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób wyczerpujący ustalił stan faktyczny sprawy, bazując na kompletnym materiale dowodowym zgromadzonym przez organy administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że organy zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, nie dopuszczając się ograniczenia zasady swobodnej oceny dowodów ani naruszenia zasady równej mocy środków dowodowych. Z ustaleń organów orzekających w sprawie wynika bowiem, że kwestię istnienia budynku na datę uwłaszczenie organy ustaliły nie tylko w oparciu o oświadczenie właściciela działki sąsiedniej o nr [...] ale także przy uwzględnieniu przekazanych przez Urząd Miasta [...] informacji wskazujących, że przedmiotowy budynek został uwidoczniony na mapie zasadniczej przed 5 grudnia 1990 r., co z kolei ustalono na podstawie analizy dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej dotyczącej ustalania granic i stanu władania, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 29 lipca 1985 r. pod nr H-2596/85 (pismo Wydziału Geodezji Urzędu Miasta [...] z 30 grudnia 2015 r. – do którego Minister wprost odwołał się na str. 4 uzasadnienia decyzji). Powyższe informacje korespondują przy tym z treścią znajdującego się w aktach fragmentu mapy ewidencyjnej pochodzącej z 1981 r. załączonej przez Polskie Koleje Państwowe SA do pisma z 23 października 2006 r. nr N 8-3m-600-W-190/2006, na której ów budynek był już wykreślony. Dlatego też, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest usprawiedliwionych podstaw do kwestionowania poczynionych w tym aspekcie ustaleń stanu faktycznego. Zgodzić się także należy z Sądem I instancji, że kwestia legalności wybudowania budynku gospodarczego, nie ma w sprawie znaczenia relewantnego. Niezależnie bowiem od okoliczności w jakich doszło do jego wzniesienia, budynek ów w dacie uwłaszczenia, tj. 5 grudnia 1990 r. istniał i okoliczność tę organ musiał brać pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, skoro w świetle art. 31 u.g.n. oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tej nieruchomości budynków i innych urządzeń. Norma zawarta w tym przepisie jest bowiem bezwzględnie wiążąca, zatem organ nie może odstąpić od jej stosowania. Nie ma przy tym znaczenia, że w przypadku, o którym mowa w art. 200 u.g.n. przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie odbywa się w drodze umowy, lecz następuje z mocy prawa i stwierdzane jest decyzją deklaratoryjną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się należycie do wszystkich zarzutów skargi, w tym zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, konstatując, że organy administracji działały w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy został przez Sąd I instancji przeanalizowany rzetelnie i z uwzględnieniem jego adekwatności do przedmiotowej sprawy. Wobec prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i właściwej subsumpcji norm prawnych, w szczególności art. 200 ust. 4 u.g.n., nie sposób uznać, aby Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Wszystkie niezbędne okoliczności zostały wyjaśnione, a materiał dowodowy został oceniony w sposób swobodny, lecz zgodny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie wniosku uczestnika o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wskazać należy, że nie mógł on zostać uwzględniony. Art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a. przewiduje zwrot kosztów w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej jedynie w stosunku do organu i do skarżącego, a tym samym a contrario brak jest podstawy prawnej do zwrotu kosztów dla uczestnika postępowania.