I OSK 1100/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1689/22 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 24 lutego 2022 r. nr KKU - 136/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1689/22, oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy, zwanego dalej "skarżącym" lub "skarżącym kasacyjnie", na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, zwanej dalej "Komisją", z dnia 24 lutego 2022 r., nr KKU-136/21, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył skarżący, zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a., a także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: 1. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i błędne uznanie, że Zakłady [...] na dzień 27 maja 1990 r. prowadziły zadania z zakresu obronności, 2. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i błędne uznanie, że na dzień 27 maja 1990 r. na terenie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne: nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...], były wykonywane zadania publicznych organów administracji rządowej. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą komunalizacyjną", poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że fakt nadania aktem z dnia 9 czerwca 1982 r. statusu przedsiębiorstwa przemysłu obronnego Zakładom [...] w W. przez Przewodniczącego Komitetu Przemysłu Obronnego Rady Ministrów świadczy o tym, że na dzień 27 maja 1990 r. nieruchomość przy ul. [...] w W., oznaczona w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne: nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...], służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej – Ministra Przemysłu, wobec czego zaistniała negatywna przesłanka komunalizacji ww. nieruchomości z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania P. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi Miasta Stołecznego Warszawy w całości oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Sposób sformułowania zarzutów wskazuje jednak, że istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, a zarzuty procesowe stanowią w istocie pochodną kwestionowanej przez skarżącego kasacyjnie subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod normę prawa materialnego. Z tego względu — mimo że zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa zarzuty naruszenia przepisów postępowania podlegają z reguły rozpoznaniu w pierwszej kolejności — w niniejszej sprawie pełniejsze przedstawienie motywów oddalenia skargi kasacyjnej wymaga odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Na wstępie wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaskarżoną decyzją z dnia 24 lutego 2022 r., nr KKU-136/21, działając na podstawie art. 18 ust. 2 i 4 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zwanej nadal "ustawą komunalizacyjną", i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Miasta Stołecznego Warszawy utrzymała w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 maja 2021 r., nr SPN.I.7723/MWB/3734/04, odmawiającą stwierdzenia nabycia przez dzielnicę – gminę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działki ewidencyjne o numerach: [...], [...], [...], która jest uregulowana w księdze wieczystej nr [...]. Opisana powyżej nieruchomość stanowiła w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej - to jest w dniu 27 maja 1990 r. - własność Skarbu Państwa, co stanowiło okoliczność bezsporną. Bezsporne w niniejszej sprawie jest również to, że na obszarze nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położonej w W. przy ul. [...], w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej prowadziło działalność przedsiębiorstwo państwowe – Zakłady [...] w W., któremu aktem z dnia 9 czerwca 1982 r. Przewodniczący Komitetu Przemysłu Obronnego Rady Ministrów nadał status przedsiębiorstwa przemysłu obronnego. Istota sporu sprowadza się do wykładni i zastosowania art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Skarżący kasacyjnie kwestionuje bowiem stanowisko Sądu I instancji oraz organów obu instancji, zgodnie z którym sam fakt nadania Zakładom [...] statusu przedsiębiorstwa przemysłu obronnego aktem z dnia 9 czerwca 1982 r. przesądza o tym, że nieruchomość przy ul. [...] służyła w dniu 27 maja 1990 r. wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej — Ministra Przemysłu — a w konsekwencji wyłącza komunalizację nieruchomości z mocy prawa. W tym kontekście przypomnieć należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przepisem wyłączającym komunalizację w zakresie określonym powyższym przepisem, jest art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przepis ten formułuje negatywną przesłankę komunalizacji o charakterze funkcjonalnym — decydujące znaczenie ma rzeczywista funkcja, jaką dana nieruchomość pełniła w dniu 27 maja 1990 r., oceniana z punktu widzenia kompetencyjnego przyporządkowania zadań, dla których realizacji była ona wykorzystywana. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła podlegać komunalizacji w świetle ustawy z dnia 10 maja 1990 r., albowiem w dniu jej wejścia w życie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego Zakłady [...] – nad którym zwierzchni nadzór sprawował Minister Przemysłu i Handlu – i służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. W stosunku do niej miał zatem zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Poddając analizie powyższą okoliczność Sąd I instancji – zgadzając się ze stanowiskiem organów administracyjnych – wskazał, że użyty w art. 11 ust. 1 pkt 1 zwrot "służą wykonywaniu zadań publicznych" nie nawiązuje do stosunku prawnego, na podstawie którego korzysta się z danego mienia stanowiącego własność ogólnonarodową, lecz do charakteru zadań, wykonywaniu których faktycznie służy określone mienie. Pojęcie to oznacza taki stan faktyczny mający miejsce w dniu 27 maja 1990 r., polegający na tym, iż sposób korzystania z mienia łączy się z wykonywaniem zadań publicznych [faktycznie] i bezpośrednio. Z załączonego do akt sprawy materiału dowodowego, tj. Rejestru Przedsiębiorstw Państwowych z dnia 8 kwietnia 1953 r., wynika, że Zakład [...] zajmował się produkcją silników oraz innych urządzeń mechanicznych. Ponadto z § 1 pkt 2 uchwały nr 190/77 Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1977 r. w sprawie rozpoczęcia realizacji przedsięwzięcia zmierzającego do uruchomienia produkcji samochodów ciężarowych dużej ładowności i silników wysokoprężnych wynika zaś, że w Zakładach [...] w W. realizowana będzie produkcja [...] w liczbie 4000 sztuk do [...] oraz na eksport. Jako kluczowy dowód w sprawie Sąd I instancji uznał, przedłożony przez uczestnika postępowania P. w W. w piśmie z dnia 3 października 2022 r. (dopuszczony jako dowód postanowieniem Sądu I instancji z dnia 22 listopada 2022 r.), akt nadania, z którego wynika, że Przewodniczący Komitetu Przemysłu Obronnego Rady Ministrów stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1981 r. w sprawie zakresu stosowania przepisów ustaw o przedsiębiorstwach państwowych oraz o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego do przedsiębiorstw państwowych wykonujących w całości lub w przeważającej części zadania dla potrzeb obronności i bezpieczeństwa Państwa, a także do wykonujących te zadania jednostek organizacyjnych innych przedsiębiorstw (Dz. U. Nr 1, poz. 3 z dnia 21 stycznia 1982 r.), nadał w dniu 9 czerwca 1982 r. Zakładom [...] w W. status przedsiębiorstwa przemysłu obronnego. Zwrócono uwagę, że stosownie do § 1 tego rozporządzenia, przedsiębiorstwa państwowe wykonujące w całości lub w przeważającej części zadania dla potrzeb obronności i bezpieczeństwa Państwa, a także wykonujące te zadania jednostki organizacyjne innych przedsiębiorstw są w rozumieniu rozporządzenia przedsiębiorstwami przemysłu obronnego. Przedsiębiorstwa przemysłu obronnego w zakresie realizacji zadań obronnych prowadzą działalność zgodnie z państwowymi planami dostaw uzbrojenia i sprzętu wojskowego (§ 4 tego rozporządzenia). Powyższe, w ocenie Sądu I instancji, przesądza, że zakres oraz specyfika produkcji tego przedsiębiorstwa stanowiła zadania o istotnym znaczeniu dla państwa, służyły one bowiem wykonywaniu na terenie przedmiotowych nieruchomości zadań publicznych organów administracji rządowej – w tym przypadku Ministra Przemysłu, co wypełnia przesłankę art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, wyłączającą możliwość komunalizacji tego mienia. Z tak dokonaną oceną nie zgodził się skarżący kasacyjnie. Podkreślając, że użyte w art. 11 ustawy komunalizacyjnej sformułowanie "służy wykonywaniu zadań publicznych" dotyczy pewnego stanu faktycznego, a nie stosunku prawnego, na podstawie którego korzysta się z danego mienia stanowiącego własność ogólnonarodową, równocześnie zwrócił uwagę na konieczność wykazania przez organy administracyjne, a za nimi Sąd I instancji, iż na dzień 27 maja 1990 r. na przedmiotowej nieruchomości faktycznie i rzeczywiście prowadzono działalność, która wypełniała definicję zawartą w art. 11 ustawy. Tym samym strony postępowania zgodnie przyjmowały, że zawarte w przepisie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej sformułowanie "służą wykonywaniu zadań publicznych" – zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym – ma znaczenie faktyczne, a nie prawne, i nie wymaga wykazania szczególnego stosunku prawnego łączącego dany podmiot z mieniem. Spór sprowadzał się natomiast do tego, jak należy rozumieć przesłankę "służenia" w odniesieniu do przedsiębiorstwa przemysłu obronnego. Wbrew sugestii zawartej w skardze kasacyjnej, ani Sąd I instancji, ani organy obu instancji nie oparły swojego rozstrzygnięcia na samym tylko fakcie nadania [...] statusu przedsiębiorstwa przemysłu obronnego. Okoliczność tą uwzględniono — prawidłowo — jako jeden z elementów szerszego ustalenia, obejmującego charakter prowadzonej na nieruchomości działalności w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej oraz kompetencyjne usytuowanie zadań z zakresu przemysłu obronnego w strukturze ówczesnej administracji państwowej. Akt nadania statusu z dnia 9 czerwca 1982 r. nie stanowił zatem samoistnej podstawy odmowy komunalizacji, lecz dowód kwalifikacji prowadzonej działalności jako służącej realizacji zadań o charakterze obronnym, należących do właściwości organów administracji rządowej – w szczególności ministra właściwego do spraw przemysłu, sprawującego nadzór nad przedsiębiorstwami przemysłu obronnego. Zagadnienie wykładni pojęcia "służenia" w odniesieniu do tej kategorii przedsiębiorstw było już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygn. akt I OSK 825/23 oraz I OSK 896/23. Stan faktyczny tych spraw był tożsamy z okolicznościami rozpoznawanej sprawy. Ich przedmiotem była kwestia komunalizacji nieruchomości użytkowanych przez Zakłady [...] w W. Ocenę prawną wyrażoną w wydanych w wymienionych sprawach wyrokach z dna 1 kwietnia 2026 r. (niepubl.) skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własną. Specyfika przedsiębiorstwa przemysłu obronnego wyklucza taką wykładnię pojęcia "służenia", która wymagałaby wykazania, że przedsiębiorstwo produkujące lub serwisujące sprzęt wojskowy faktycznie wytwarzało go lub remontowało dokładnie w dniu 27 maja 1990 r. Działalność tego rodzaju podlegała bowiem szczególnym planom, określającym zarówno asortyment, jak i terminy dostaw oraz usług serwisowych. Harmonogram tych dostaw – będący elementem zewnętrznym wobec samej funkcji nieruchomości – nie może decydować o tym, czy mienie pozostające we władaniu takiego przedsiębiorstwa podlegało komunalizacji. Zakłady [...] nie były jedynym przedsiębiorstwem, które w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej wykonywało zadania produkcyjne i serwisowe na rzecz sektora obrony narodowej, nie dysponując jednocześnie dokumentami potwierdzającymi prawo zarządu do zajmowanych nieruchomości. Przyjęcie, że dla zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej konieczne jest wykazanie faktycznego wykonywania czynności służących realizacji zdań publicznych właśnie w dniu 27 maja 1990 r., prowadziłoby do uzależnienia skutków komunalizacji od okoliczności w istocie przypadkowych – od planu zamówień i dostaw sprzętu wojskowego lub harmonogramu jego remontów. O tym, czy grunt pozostawał własnością Skarbu Państwa, czy z mocy prawa stawał się własnością gminy, decydowałby zatem nie obiektywny i jednolity dla wszystkich tego rodzaju przedsiębiorstw status prawny i funkcjonalny, lecz przypadek. Taka wykładnia pozostawałaby w sprzeczności z art. 2 Konstytucji RP, statuującym zasadę demokratycznego państwa prawnego, oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wyrażającym zasadę równości wobec prawa i prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nabycie prawa własności do mienia nie może być uzależnione od zdarzeń przypadkowych, a podmioty wykazujące cechy wspólne — w tym wypadku przedsiębiorstwa przemysłu obronnego — powinny być traktowane w sposób jednakowy. W sprawach dotyczących prawa własności nieruchomości obowiązywać muszą jednolite reguły, stosowane w sposób spójny. Wyklucza to dopuszczenie, by o przysługiwaniu w dniu 27 maja 1990 r. prawa własności Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego rozstrzygały okoliczności całkowicie przypadkowe. Przedsiębiorstwo państwowe prowadzące działalność produkcyjną na rzecz wojska i podległe resortowi obrony narodowej zobowiązane było wykonywać zamówienia w rozmiarze i w terminach określonych przez ten resort. W konsekwencji "służenie" tego rodzaju przedsiębiorstwa wykonywaniu zadań publicznych w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej polegało na samej gotowości do świadczenia takiej produkcji i takich usług, a nie na ich fizycznej realizacji dokładnie w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Strony postępowania zasadnie wskazywały, że pojęcie "służenia" odnosi się do sfery faktycznej i nie wymaga wykazania szczególnego stosunku prawnego łączącego dany podmiot z mieniem. Nie oznacza to jednak, że przesłanka ta wymaga wykazania rzeczywistego, bieżącego wykonywania określonych zadań publicznych w konkretnym momencie czasowym. Decydujące znaczenie ma bowiem podstawa, obiektywnie ustalona funkcja danej nieruchomości, a nie sposób jej doraźnego wykorzystywania. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 2847/15, LEX nr 2352479), w którym przedmiotem oceny była nieruchomość pełniąca funkcję terenu zalewowego, służącego ochronie przeciwpowodziowej, a jednocześnie wydzierżawiana i wykorzystywana na cele sportowe. Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się w nim za prymatem ujęcia funkcjonalnego nad ujęciem zewnętrznym, opartym wyłącznie na sposobie codziennego korzystania z nieruchomości. Wskazał, że okoliczność faktycznego wykorzystywania działki jako boiska sportowego nie eliminuje jej podstawowej funkcji ochronnej i ma w stosunku do niej charakter podrzędny. To właśnie ta podstawowa funkcja – ochrona przeciwpowodziowa – przesądziła o uznaniu, że nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych, a w konsekwencji o wyłączeniu jej z komunalizacji. Wyrok ten ilustruje szerszą zasadę wykładni omawianego przepisu: ocena, czy nieruchomość "służy wykonywaniu zadań publicznych", wymaga ustalenia jej podstawowego, funkcjonalnego przeznaczenia w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, nie zaś rejestracji konkretnych czynności podejmowanych na niej w tym właśnie dniu. Zasada ta zachowuje w pełni aktualność w odniesieniu do nieruchomości pozostających we władaniu przedsiębiorstw przemysłu obronnego, których podstawowa funkcja — służebność wobec produkcji i obsługi sprzętu wojskowego realizowanej na potrzeby obronności państwa — nie ulegała zmianie w zależności od bieżącego harmonogramu dostaw. Z tych powodów należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej oparte na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 a w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej należało uznać za niezasadne. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i błędnym przyjęciu, że na dzień 27 maja 1990 r. Zakłady [...] prowadziły zadania z zakresu obronności, a na nieruchomości przy ul. [...] wykonywane były zadania publicznych organów administracji rządowej. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. W postępowaniu administracyjnym ustalono bowiem zarówno status prawny Zakładów [...] jako przedsiębiorstwa państwowego nadzorowanego przez Ministra Przemysłu, jak i fakt nadania temu przedsiębiorstwu w dniu 9 czerwca 1982 r. statusu przedsiębiorstwa przemysłu obronnego, a także okoliczność prowadzenia na spornej nieruchomości działalności produkcyjnej o charakterze zbrojeniowym w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Materiał ten — wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej — pozwalał na pełną i wszechstronną ocenę przesłanek zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, czemu Sąd I instancji dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Równocześnie wskazać należy, że skarżący kasacyjnie w sformułowanych zarzutach dotyczących naruszenia prawa procesowego w istocie polemizuje z oceną prawną, a nie z ustaleniami faktycznymi. Twierdzenie, że "błędnie uznano, iż Zakłady [...] na dzień 27 maja 1990 r. prowadziły zadania z zakresu obronności" oraz że "błędnie uznano, iż na terenie nieruchomości wykonywane były zadania publicznych organów administracji rządowej", nie odnosi się do okoliczności faktycznych — te bowiem skarżący kasacyjnie zasadniczo akceptuje — lecz do kwalifikacji faktów ustalonych w sprawie pod kątem przesłanek art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Tak zaś sformułowany zarzut nie może odnieść skutku w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., bowiem ocena prawna ustalonego stanu faktycznego należy do sfery stosowania prawa materialnego i podlega kontroli kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. wymaga wykazania, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów ustawowych w taki sposób, iż uniemożliwia kontrolę procesu jej wydania — czego skarżący kasacyjnie w niniejszej sprawie nie wykazał. Uzasadnienia decyzji Wojewody Mazowieckiego i Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zawierają zarówno ustalenia faktyczne, jak i ich ocenę prawną, w sposób umożliwiający odtworzenie toku rozumowania organów i przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej. Odnosząc się natomiast do postulowanej przez skarżącego konieczności przeprowadzenia przez Sąd I instancji postępowania dowodowego celem ustalenia przesłanki z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, wskazać należy, iż rolą sądu administracyjnego nie jest rozpoznanie sprawy co do istoty oraz dokonanie przez ten sąd własnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, ale kontrola decyzji, podjętych przez organ administracji, w tym kontrola czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i czy na podstawie ustalonego stanu faktycznego dokonał prawidłowej oceny prawnej sprawy. Z tych względów zarzuty oparte na art. 174 pkt 2 P.p.s.a. okazały się nieuzasadnione. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów — ani zarzuty oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., ani zarzut naruszenia prawa materialnego oparty na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. — nie znalazł potwierdzenia. Zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, a stanowiące jego podstawę rozstrzygnięcia organów administracji prawidłowo zastosowały art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, uznając, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...], oznaczona jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], nie podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.