I OSK 1158/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1572/22 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 7 września 2021 r. nr DO.4.7613.485.2019.RF w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1572/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", oddalił skargę J.S., zwanej dalej "skarżącą" lub "skarżącą kasacyjnie", na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 7 września 2021 r., nr DO.4.7613.485.2019.RF, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku orzeczeniem z dnia 17 lipca 1953 r., nr A.O.1.5/19/53, dokonało wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K., zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w K. K. nr [...], o powierzchni 18,7777 ha, oznaczonej jako parcele nr: [...], [...], [...] i [...], stanowiącej własność L.L. Przedmiotowe orzeczenie zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm.), zwany dalej "dekretem z 1948 r.". Z treści orzeczenia wynika, że objęta nim nieruchomość została zajęta w okresie wojny 1939-1945 pod zalesienie. Decyzją z dnia 21 maja 2015 r., nr DOI-4-7714-345-RK/14, Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 17 lipca 1953 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w stosunku do przedmiotowego orzeczenia nie zachodzą podstawy stwierdzenia nieważności wyszczególnione w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691), zwanej dalej "K.p.a.". Organ ocenił m.in. zachowanie procedury wywłaszczeniowej oraz przesłanek materialnych wywłaszczenia, nie dopatrując się rażącego naruszenia przepisów ówcześnie obowiązujących. Ponadto organ stwierdził, że objęta kwestionowanym orzeczeniem nieruchomość została zajęta na cele wskazane w dekrecie w okresie wojny 1939-1945 i znajdowała się w dniu 16 kwietnia 1948 r. we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej – Lasów Państwowych, reprezentowanych przez Dyrekcję Lasów Państwowych Okręgu Gdańskiego w Sopocie. Wniosek wywłaszczeniowy z dnia 15 czerwca 1949 r. (uzupełniony następnie pismem z dnia 5 grudnia 1952 r., nr TZ-3-1026/1/6/52), z którym wystąpiła Dyrekcja Lasów Państwowych Okręgu Gdańskiego, został zatwierdzony przez właściwego ministra (Ministra Leśnictwa) i wniesiono go do organu wywłaszczeniowego z zachowaniem terminu wskazanego w art. 3 ust. 1 dekretu z 1948 r. Strony poinformowano o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w sposób przewidziany w przepisach dekretu wywłaszczeniowego, zaś stawiennictwo niektórych z właścicieli nieruchomości objętych tym samym wnioskiem wywłaszczeniowych na rozprawie wywłaszczeniowej potwierdza, że strony zostały zawiadomione o jej terminie. Na skutek złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia 7 września 2021 r., nr DO.4.7613.485.2019.RF, Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję z dnia 21 maja 2015 r. Stronami postępowania nadzorczego byli spadkobiercy poprzedniego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości, której odpowiadają działki nr [...], [...] i [...], położone w obrębie nr [...], [...], tj.: J.S., M.L., D.L., B.L., I.L., M.L1., a także podmiot, któremu obecnie przysługuje prawo własności wywłaszczonej nieruchomości, tj. Skarb Państwa – Nadleśnictwo [...]. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zbadaniu całości akt sprawy Minister stwierdził, że kontrolowane orzeczenie dotyczące wywłaszczenia nieruchomości L.L. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Organ nie stwierdził również w przedmiotowym orzeczeniu wywłaszczeniowym wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 K.p.a. W konsekwencji Minister uznał, że wobec niespełnienia żadnej z przesłanek stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 17 lipca 1953 r., określonych w art. 156 § 1 K.p.a., brak było podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę od powyższej decyzji Ministra, złożoną przez skarżącą. Sąd I instancji zaznaczył, że podstawą materialnoprawną kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego były przepisy dekretu z 1948 r. W zakresie nieuregulowanym dekretem stosowano przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. – Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. z 1934 r. Nr 86, poz. 776 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Zatem pod względem zgodności z tym przepisami należało ocenić sporne orzeczenie w kwestionowanym zakresie. Sąd I instancji przytoczył treść art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 2 dekretu, a także art. 22 § 1 i 2 rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe unormowania Sąd I instancji uznał, iż prawidłowo organ administracji ocenił, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie wywłaszczeniowe nie jest dotknięte wadami prawnymi mającymi rażący charakter. Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1, art. 2 pkt. 1 dekretu przez przyjęcie, że wywłaszczenie nieruchomości zostało dokonane, albowiem zostały spełnione przesłanki art. 1 i art. 2 dekretu. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 141 § 4 w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 w związku z art. 7 K.p.a. poprzez: a. przyjęcie za własne poczynionej przez organ administracji błędnej i sprzecznej z rzeczywistym stanem rzeczy oceny zebranego materiału dowodowego bez przeprowadzenia analizy zarzutów podniesionych w skardze, a tym samym niedokonanie wnikliwej kontroli decyzji pod kątem zgodności z prawem materialnym i procesowym według stanu faktycznego i prawnego i w konsekwencji oddalenie skargi; b. wadliwe uzasadnienie wyroku poprzez nieodniesienie się do obszernych zarzutów skargi, co nie pozwala na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy organ administracji publicznej naruszył art. 1 ust. 1 i art. 2 pkt 1 dekretu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w ocenie strony, wbrew stanowisku Sądu I instancji, miało istotny wpływ na wynik sprawy; w takim przypadku Sąd I instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na niewłaściwe zastosowanie tego przepisu prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy organ administracji niewłaściwie zastosował art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 17 lipca 1953 r. nie narusza rażąco prawa. W oparciu o powołane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy stosownie do treści art. 176 § 2 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów. W sprawie nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn, które Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod rozwagę z urzędu, niezależnie od podniesionych w niej zarzutów. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przytoczone podstawy kasacyjne (art. 174 P.p.s.a.), z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że stwierdzenie którejkolwiek z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. wyłącza związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi w tym zakresie i obliguje Sąd kasacyjny do uchylenia zaskarżonego orzeczenia bez względu na to, czy i jak uchybienie to wpłynęło na treść rozstrzygnięcia. Badanie nieważności wyprzedza zatem merytoryczną ocenę zarzutów kasacyjnych – dopiero jej wykluczenie otwiera drogę do oceny zasadności podstaw skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie wystąpiła podstawa nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., zgodnie z którym nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw. Pozbawienie możności obrony praw w rozumieniu tego przepisu obejmuje sytuacje, gdy strona, z powodu wadliwych czynności procesowych sądu i (lub) strony przeciwnej, nie mogła brać i nie brała udziału nie tylko w toku całego postępowania, ale także w jego istotnej części (por. postanowienie NSA z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt II GSK 865/10, LEX nr 742948). Przesłanka ta nie ogranicza się przy tym do stron w znaczeniu art. 32 P.p.s.a. (skarżącego i organu), lecz rozciąga się również na uczestników postępowania, którzy z mocy art. 33 § 1 P.p.s.a. — jako osoby, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosły skargi, gdy wynik postępowania sądowoadministracyjnego dotyczy ich interesu prawnego — uczestniczą w nim na prawach strony. Dla zaistnienia nieważności obojętne jest natomiast, czy pozbawienie możności obrony praw rzeczywiście wpłynęło na wynik sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 30 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 915/17, LEX nr 2445960; 20 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2554/21, LEX nr 3598454). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy przypomnieć, że stronami postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 17 lipca 1953 r. byli m.in. J.S., M.L., D.L. i B.L., reprezentowani w tym postępowaniu przez radcę prawnego M.B. (pełnomocnictwo k. 2 i 3, t. II akt administracyjnych). Wniesienie skargi wyłącznie przez J.S. spowodowało, że pozostali współuczestnicy – M.L., D.L. i B.L. – uzyskali w postępowaniu sądowoadministracyjnym status uczestników na prawach strony w rozumieniu art. 33 § 1 P.p.s.a., a tym samym podlegali ochronie przewidzianej w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. na równi ze stronami. Z akt sprawy wynika zarazem, że radca prawny M.B. — wezwana zarządzeniem z dnia 6 grudnia 2021 r. do wykazania umocowania do działania za wymienionych uczestników — pismem z dnia 22 grudnia 2021 r. oświadczyła, że dysponuje pełnomocnictwem jedynie do reprezentowania skarżącej J.S. Wobec powyższego, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 19 stycznia 2022 r., Sąd I instancji sam przesądził, że r.pr. M.B. nie reprezentuje uczestników M., D. i B. L., wobec czego korespondencję sądową należało kierować bezpośrednio na ich adresy. Mimo to — wbrew własnemu ustaleniu — odpis wyroku Sądu I instancji, a następnie odpisy skargi kasacyjnej, zostały skierowane do r.pr. M.B. jako rzekomego pełnomocnika tych uczestników, a więc do podmiotu, co do którego Sąd uprzednio przyjął brak umocowania do reprezentowania uczestników. Uchybienie nie jest zatem następstwem niejasności co do zakresu pełnomocnictwa, lecz nastąpiło wbrew jednoznacznemu, wcześniejszemu stanowisku samego Sądu. Skutki tego uchybienia są dla sfery uprawnień procesowych uczestników doniosłe. Po pierwsze, skoro odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem nie doręczono im skutecznie (doręczenie podmiotowi nieumocowanemu nie wywołuje skutku doręczenia stronie), nie rozpoczął wobec nich biegu termin do wniesienia własnej skargi kasacyjnej, o którym mowa w art. 177 § 1 P.p.s.a., a tym samym pozbawiono ich realnej możliwości zaskarżenia niekorzystnego dla nich wyroku. Po drugie, wadliwe doręczenie odpisu skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą uniemożliwiło uczestnikom wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną (art. 179 P.p.s.a.) oraz przedstawienie własnego stanowiska w postępowaniu kasacyjnym, w którym wynik sprawy bezpośrednio dotyczy ich interesu prawnego. Uczestnicy zostali więc faktycznie wyłączeni z udziału w istotnym etapie postępowania, a skutków tego stanu nie można było konwalidować przed wydaniem orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że doszło do pozbawienia uczestników M., D. i B. L. możności obrony ich praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Bez znaczenia dla tej oceny pozostaje to, że skargę kasacyjną wniosła J.S., która była prawidłowo reprezentowana i której prawa procesowe nie zostały naruszone. Nieważność postępowania ma bowiem charakter obiektywny: stwierdzona z urzędu na podstawie art. 183 § 1 in fine P.p.s.a., prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku niezależnie od tego, którego z podmiotów postępowania dotknęło uchybienie i czy zostało ono powołane w podstawach kasacyjnych. Wystąpienie w sprawie podstawy nieważności postępowania powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do przytoczonych w skardze kasacyjnej zarzutów. Stwierdzenie kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa procesowego, przewidzianego m.in. w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., skutkuje bowiem uchyleniem zaskarżonego wyroku, bez możliwości merytorycznej oceny podstaw skargi kasacyjnej (System prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 10, Sądowa kontrola administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 459). Z powyższych względów, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Uchylenie zaskarżonego wyroku z powodu nieważności postępowania, która nie została podniesiona w skardze kasacyjnej, stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu powyższego przepisu.