I OSK 1206/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1921/22 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 maja 2022 r. nr DO-II.7610.326.2019.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G. K. na rzecz P. S.A. w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1921/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister") z 17 maja 2022 r. nr DO-II.7610.326.2019.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Rozwoju z dnia 27 maja 2020 r. nr DO-II.7610.326.2019.JL (pkt 1 sentencji wyroku); zasądzeniu od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz P. S.A. w W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. K. (dalej: "Skarżący kasacyjnie"), zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204, dalej: "u.k.w.h.") w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz. U. 1986, nr 28, poz. 141, dalej: "rozporządzenia w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych") polegające na uwzględnieniu skargi w związku z błędnym uznaniem, że organy orzekające były, na zasadzie domniemania wynikającego z art. 3 u.k.w.h. związane wpisem Skarbu Państwa w dziale II dawnej księgi hipotecznej "[...]", co skutkowało koniecznością uznania Skarbu Państwa za właściciela działek o aktualnych numerach ewidencyjnych: [...] obręb [...] na dzień 5 grudnia 1990 r., podczas gdy dawna księga hipoteczna "[...]" została założona w dniu 2 stycznia 1914 r., a ostatni wpis w działach odpowiadających działowi drugiemu, trzeciemu i czwartemu obecnej księgi wieczystej miał miejsce 19 sierpnia 1946 r., zatem utraciła moc prawną i została zamknięta ex lege z dniem 1 stycznia 1989 r. zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg, co oznacza, że od 1 stycznia 1989 r. dawna księga hipoteczna "[...]" nie stanowiła już księgi wieczystej w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (przestała spełniać swoją podstawową funkcję kwalifikowanego urzędowo rejestru prowadzonego w celu ujawnienia stanu prawnego nieruchomości), nie mógł mieć zatem do niej zastosowania art. 3 u.k.w.h., natomiast nowa księga wieczysta [...], w której Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel działek o aktualnych numerach ewidencyjnych: [...] obręb [...] (notabene z naruszeniem prawa tj. art. 6269 k.p.c. poprzez przyjęcie za materialnoprawną podstawę wpisu orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia 21 września 1962 r., Nr SW III.1/70/62, które w ogóle nie dotyczyło nieruchomości, dla której przedmiotowa księga wieczysta była zakładana) i do której art. 3 u.k.w.h. mógłby mieć zastosowanie została założona dopiero 12.11.2014 r. i nie mogła świadczyć o przysługiwaniu prawa własności Skarbowi Państwa n a dzień 5 grudnia 1990 r.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), polegające na błędnym uznaniu, czego konsekwencją było uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji organu nadzorczego, że organ nie przeprowadził w pełni postępowania dowodowego i nie dokonał oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy organ zebrał wszystkie dowody niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, ocenił je, odnosząc się do poszczególnych z nich i oceniając ich moc dowodową; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 i § 2 w zw. z art. 158 § 2 oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 200 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 poz. 741 ze zm., dalej: "u.g.n.") w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomość (Dz. U. z 1990 r. nr 79, poz. 464, dalej: "ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości") polegające na uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonych decyzji organu nadzorczego w całości, podczas gdy, wbrew ocenie Sądu I instancji, organ przeprowadził postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., prawidłowo ustalił, że na dzień 5 grudnia 1990 r. prawo własności działek o aktualnych numerach ewidencyjnych [...] - w obrębie [...] (wchodzących w skład dawnego "[...]") nie przysługiwało Skarbowi Państwa tylko osobom prywatnym, a zatem decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Nr 20/99 z 11.03.1999 r.) była obarczona wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażąco naruszała art. 200 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym z uwagi na wystąpienie okoliczności wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a., organ nie mógł stwierdzić nieważności ww. decyzji Wojewody, natomiast, zgodnie z treścią art. 158 § 2 k.p.a., ograniczył się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji, a zatem orzekł zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym; d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska, co do stan u faktycznego związanego z utratą ex lege mocy prawnej księgi hipotecznej "[...]" z dniem 1 stycznia 1989 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie znajduje się żadna informacja, na jakiej podstawie Sąd I instancji uznał, że art. 3 u.k.w.h. ma zastosowanie do dawnej księgi hipotecznej "[...]", a to była podstawowa przesłanka uchylenia zgodnych z prawem decyzji nadzorczych: Ministra z 27 maja 2020 r. oraz wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzji Ministra z 17 maja 2022 r.; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonych decyzji organu nadzorczego w całości, pomimo, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Ministra z 27 maja 2020 r., a także, wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzji Ministra z 17 maja 2022 r. odpowiadało prawu. Prawidłowo również organ stwierdził, że decyzje Wojewody Nr 1765/2014 z 2.10.2014 r. oraz Nr 1011/2014 z 12.06.2014 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 154 § 1 k.p.a., jednakże uzasadnienie zarówno jednej, jak i drugiej decyzji organu nadzorczego (przy prawidłowym rozstrzygnięciu), swoją treścią naruszało prawo, przy czym naruszenie prawa dotyczyło jedynie tej części uzasadnienia, w której organ argumentował, powołując się na utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że "art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość skorzystania ze swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Inna wykładnia art. 154 k.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów, zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a." (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 274/ 20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2115/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 210/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt I GSK 1330/14). Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że możliwość weryfikacji tzw. decyzji związanych w trybie art. 154 (jak i art. 155 k.p.a.) nie jest postrzegana jednolicie w orzecznictwie. W części orzeczeń sądów administracyjnych wyrażono bowiem pogląd o dopuszczalności stosowania do tych decyzji ww. trybów. Innymi słowy - kwestie związane z charakterem decyzji administracyjnych, odnośnie do których możliwe jest stosowanie trybu określonego w art. 154 § 1 k.p.a., nie mogą stanowić podstawy do uznania rażącego naruszenia prawa. W kwestii tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2021 r. (sygn. akt II OSK 2997/18) podkreślając, że "(...) jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa". Podobne stanowisko zajął wcześniej między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku dnia 18 czerwca 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2958/18). Nawet jeżeli przyjąć, że stanowisko WSA w Warszawie, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że odmienna wykładnia przepisów i oparcie się przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej na jednej z nich nie może stanowić podstawy skutecznego formułowania zarzutu o obarczeniu decyzji wadą nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. nie zmienia to faktu, że organ nadzorczy prawidłowo uznał, że decyzje Wojewody: Nr 1765/2014 z 2.10.2014 r. oraz Nr 1011/2014 z 12.06.2014 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 154 § 1 k.p.a,, tyle tylko, że z innego powodu. Zgodnie z treścią art. 154 § 1 k.p.a, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przedmiotowej sprawie, w trybie art. 154 § 1 k.p.a, Wojewoda zmienił swoją wcześniejszą decyzję uwłaszczeniową Nr 20/99 z 11.03.1999 r., która, co nawet zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, jest decyzją przyznająca prawo na rzecz podmiotu uwłaszczonego, a zatem nastąpiło to z rażącym naruszeniem art. 154 § 1 k.p.a. Dodatkowo w trybie tym nie mogły być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych np. art. 145, 156 k.p.a., gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności, o czym szerzej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Argumenty te przytaczał wnioskodawca postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia przez organ nadzorczy nieważności ww. decyzji uwłaszczeniowej Wojewody, jednak nie zostały one podniesione przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nadzorczej Ministra z 27 maja 2020 r. ani w uzasadnieniu decyzji Ministra z 17 maja 2022 r. , wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy. "Jeżeli organ nadzoru wydaje decyzję nadzorczą stwierdzającą nieważność kwestionowanej decyzji, istotne jest nie tylko samo rozstrzygnięcie, ale także to, z powodu jakich wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. następuje stwierdzenie nieważności tej decyzji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nadzoru stwierdził nieważność kwestionowanej decyzji z powodu określonej przesłanki nieważności, strona może kwestionować także decyzję nadzorczą z tego powodu, że nie zostały stwierdzone lub zostały pominięte inne przesłanki nieważności decyzji. W takim wypadku obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie oceny zaskarżonej decyzji także w zakresie zarzutów dotyczących tych innych przesłanek nieważności decyzji" (za: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11). W wyroku z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2604/18 Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do kwestii uchylenia przez sąd administracyjny jedynie uzasadnienia decyzji albo jego fragmentu, w sytuacji, gdy rozstrzygniecie zawarte w osnowie decyzji administracyjnej odpowiada prawu cyt..."Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowo administracyjnym przyjmuje się, że możliwe iest uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 161/04; wyroki NSA: z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1828/14; z dnia 10 grudnia 2004 r., sygn. akt GSK 775/04; postanowienie NSA z 28 lipca 2009 r., sygn. akt I FSK 892/09). Podstawowym argumentem przemawiającym za taką możliwością jest uznanie uzasadnienia za konieczny i istotny element decyzji administracyjnej (na gruncie art. 107 § 1 k.p.a.), będący "zwykłą" jej częścią w sensie składnika treści decyzji i w tym kontekście, jako część równoważną z punktu widzenia znaczenia z samą osnową decyzji (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 161/04). Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., uzasadnienie faktyczne i prawne jest obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej. Ponadto, art. 107 § 3 k.p.a. precyzuje, co organ musi zawrzeć zarówno w ramach uzasadnienia faktycznego jak i uzasadnienia prawnego. Z powyższego wynika, że uzasadnienie decyzji, jako obowiązkowy jej składnik, mający na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowi integralną część decyzji, wraz z rozstrzygnięciem oraz pozostałymi elementami decyzji składającą się na jej całość. Podkreślić należy, że może dojść do sytuacji, gdy rozstrzygniecie co prawda odpowiada prawu. Jednakże uzasadnienie decyzji swoja treścią prawo narusza. Przy czym naruszenie prawa może dotyczyć - tak jak w niniejszej sprawie - jedynie części uzasadnienia. W konsekwencji, zasadna jest taka wykładnia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd uwzględniając skargę na decyzję, może uchylić ją w części dotyczącej uzasadnienia albo jego fragmentu. Przy czym wskazać należy, że uchylenie części uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest dopuszczalne wtedy, gdy da się wyodrębnić i wydzielić bez wzruszenia pozostałej części decyzji (obejmującej rozstrzygnięcie i uzasadnienie) fragment uzasadnienia, który jest wadliwy (zob. wyroki NSA: z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1828/14, z dnia 10 grudnia 2004 r., sygn. akt GSK 775/04). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że jest możliwe wyodrębnienie wadliwych fragmentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji i pozostawienie części uzasadnienia stanowiącego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji". Odnosząc to do zaskarżonego orzeczenia, Skarżący kasacyjnie wskazuje, że Sąd I instancji błędnie uchylił w całości decyzję Ministra z 27 maja 2020 r., oraz decyzję Ministra z 17 maja 2022 r., których treść rozstrzygnięcia odpowiadała prawu, a ewentualne wady ww. decyzji administracyjnych dotyczyły jedynie części uzasadnienia odnoszącego się do przesłanek uznania przez organ nadzorczy, że decyzje Wojewody: Nr 1765/2014 z 02.10.20141 oraz Nr 1011/2014 z 12.06.2014 r., zmieniające decyzję uwłaszczeniową Wojewody Nr 20/99 z 11.03.1999 r., zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 154 § 1 k.p.a., przy czym sam fakt, że ww. decyzje Wojewody zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 154 § 1 k.p.a., a zatem stwierdzenie ich nieważności przez organ nadzorczy w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odpowiadało prawu – nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, który sam stwierdził, że "Dodatkowo jednak zauważyć należy, że Minister nie dostrzegł, iż decyzja z 1999 r. jest decyzją przyznającą prawo na rzecz podmiotu uwłaszczonego. Tymczasem zastosowany tryb art. 154 § 1 k.p.a. dotyczy decyzji, na mocy których strona nie nabyła prawa". Sąd I instancji, zaskarżonym wyrokiem powinien zatem uchylić decyzję Ministra 27 maja 2020 r. oraz decyzję Ministra 17 maja 2022 r. w części dotyczącej samego uzasadnienia i to też tej części uzasadnienia, która odnosi do przesłanek uznania przez organ nadzorczy, że decyzje Wojewody: Nr 1765/2014 z 02.10.2014 r. oraz Nr 1011/2014 z 12.06.2014 r., zmieniające decyzję uwłaszczeniową Wojewody Nr 20/99 z 11.03.1999 r., zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 154 § 1 k.p.a., przy czym w uzasadnieniu orzeczenia powinien wskazać, że "skarga Spółki podlegała częściowo uwzględnieniu, ale z powodów zupełnie innych, niż zarzuty w niej podniesione (art. 134 § 1 p.p.s.a.), natomiast samo rozstrzygnięcie zawarte w decyzjach organu nadzorczego odpowiada prawu. II. naruszenie prawa materialnego a mianowicie: a) art. 3 ust. 1 u.k.w.h. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na użyciu przepisu, który nie powinien mieć zastosowania w danym stanie faktycznym i przyjęciu, że Minister jako organ orzekający był związany domniemaniem, że prawo własności działek o aktualnych numerach ewidencyjnych [...] - w obrębie [...] (wchodzących w skład dawnego "[...]") przysługiwało Skarbowi Państwa w dacie nabycia z mocy prawa (5 grudnia 1990 r.) przez Przedsiębiorstwo Państwowe Zakład Energetyczny [...], prawa użytkowania wieczystego spornego gruntu zabudowanego w sytuacji, gdy Skarb Państwa był rzeczywiście ujawniony jako właściciel w dziale II ale dawnej księgi hipotecznej "[...]", która z dniem 1 stycznia 1989 r. utraciła moc prawną i została zamknięta z urzędu na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz. U. 1986, nr 28, poz. 141), natomiast księga wieczysta [...] dla przedmiotowych nieruchomości została założona dopiero w dniu 12.11.2014 roku (przy czym w tym dniu nastąpiło założenie księgi wieczystej dla nieruchomości, dla której nie była prowadzona księga wieczysta). Dawna księga hipoteczna, która utraciła moc prawną, nie stanowi już księgi wieczystej w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Przestała spełniać swoją podstawową funkcję kwalifikowanego urzędowo rejestru prowadzonego w celu ujawnienia stanu prawnego nieruchomości. Moc prawną księgi wieczystej można przypisać tylko księdze istniejącej, która z mocy prawa nie utraciła swej szczególnej właściwości, jaką jest ewidencjonowanie stanu prawnego nieruchomości. Na dzień 5 grudnia 1990 r, dla przedmiotowych nieruchomości nie była prowadzona zatem żadna księga wieczysta. "Domniemanie wiarygodności jest prawem ściśle związanym z istnieniem księgi wieczystej. Nie może być stosowane w wypadku brak u księgi" (orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 2 marca 1962 r., 4 CR 891/ 61, OSN 1963, Nr 9, poz. 192); b) § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945, nr 10, poz. 51, dalej: "rozporządzenie z 1945 r.") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawo własności Skarbu Państwa zostało oficjalnie zanegowane dopiero w wyniku prowadzonego w 2016 r. postępowania w trybie § 5 rozporządzenia z 1945 r., natomiast istotne jest przysługiwanie prawa własności Skarbowi Państwa w dacie nabycia z mocy prawa (5 grudnia 1990 r.) przez Przedsiębiorstwo Państwowe Zakład Energetyczny [...], prawa użytkowania wieczystego spornego gruntu, podczas gdy ostateczna deklaratoryjna decyzja administracyjna wydana w trybie § 5 rozporządzenia z 1945 r., stwierdzająca, iż dana nieruchomość nie podpadała pod działanie regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.; dalej: "dekret", "dekret o reformie rolnej"), obowiązuje ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że nie doszło do przejścia prawa własności danego majątku ziemskiego na rzecz Skarbu Państwa ergo Skarb Państwa nie był właścicielem spornego gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. Prawo własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, przeszło na Skarb Państwa z mocy prawa z dniem wejścia w życie tego dekretu. Decyzje deklaratoryjne wydawane na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r. wywołują skutki prawe ex tunc, tj. od powstania stanu faktycznego, do którego mają zastosowanie i taka powinna być prawidłowa wykładnia przedmiotowego przepisu. Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Nadto, wniósł o przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania. Dodatkowo wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, stanowiących załączniki do skargi kasacyjnej od nr 3 do nr 27 w postaci, reprodukcji kart z dawnej księgi hipotecznej "[...]" oraz fotokopii dokumentów z akt postępowania wywłaszczeniowego zakończonego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z 21 września 1962 r. nr SW III-1/70/62 celem potwierdzenia prawidłowości ustaleń organu nadzorczego w zakresie nieprzysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności spornych działek na dzień 5 grudnia 1990 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, rozpoznanie jej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Nadto, wniosła o oddalenie zawartych w skardze kasacyjnej wniosków o dopuszczenie dowodów z dokumentów wymienionych w załącznikach nr 3-27 do skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Jak wynika z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Natomiast w związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2658/15; 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 614/22, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, źródło CBOSA). Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2187/21, źródło CBOSA. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862). W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy wskazać, że środek zaskarżania jest w dużej mierze polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22, źródło CBOSA). Należy na wstępie podkreślić, że kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowanie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr 1765/2014 z dnia 2 października 2014 r., oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr 1011/2014 z dnia 12 czerwca 2014 r., oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr 20/99 z dnia 11 marca 1999 r. Zatem ocena tych decyzji powinna nastąpić wyłącznie w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W postępowaniu nieważnościom, co do zasady, nie prowadzi się ponownego postępowania dowodowego, a jedynie postępowanie pod kątem przesłanek nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest sprawa procesowa: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego [...] zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, [...] jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31; por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1021/13, LEX nr 1655816), zgodnie z którym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Jak zasadnie zauważył Sąd I instancji, z akt sprawy wynika, że Wojewoda w decyzji Nr 20/99 z dnia 11 marca 1999 r. przyjął, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 21 września 1962 r. Nr SW.III-1/70/62 o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Z kolei z treści orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 21 września 1962 r. wynika, że jego przedmiotem było wywłaszczenie, na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), na rzecz Państwa w zarząd i użytkowanie Zarządu Inwestycji "[...]" nieruchomości rolnych o pow. 6 ha 1846 m2, położonych we wsi [...], grom. [...] i [...], grom. [...], pow. [...] oraz określenie odszkodowania za wywłaszczenie na rzecz właścicieli wymienionych w ww. orzeczeniu. Organ nadzoru, w oparciu o notatkę służbową z dnia 12 sierpnia 2019 r. z przeglądania akt postępowania wywłaszczeniowego, znajdujących się w Archiwum Państwowym w Warszawie, uznał, iż analiza akt sprawy wywłaszczeniowej prowadzi do wniosku, że orzeczenie z 1962 r. nie obejmowało uwłaszczonego gruntu o powierzchni 14 222 m², położonego we wsi [...], gmina [...]. Do akt niniejszej sprawy nie dołączono akt postępowania wywłaszczeniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o uchyleniu decyzji Ministra Rozwoju z dnia 27 maja 2020 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr 1765/2014 z dnia 2 października 2014 r., oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr 1011/2014 z dnia 12 czerwca 2014 r. oraz stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr 20/99 z dnia 11 marca 1999 r. Sąd I Instancji orzekł również o uchyleniu decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 maja 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję Ministra Rozwoju z dnia 27 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że oparcie stanowiska Organu nadzoru na notatce służbowej z przeglądania akt, nie jest wystarczające i świadczy o naruszeniu przez Ministra art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Minister nie poczynił w istocie własnych ustaleń w omawianym zakresie, na co prawidłowo w swoim orzeczeniu wskazał Sąd I instancji. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Sąd I instancji prawidłowo zgodził się z organem, że już sama treść orzeczenia wywłaszczeniowego z 1962 r. może budzić wątpliwości, co do tego czy orzeczenie to w ogóle dotyczyło działek: nr [...] o powierzchni 744 m2, nr [...] o powierzchni 397 m2, nr [...] o pow. 6.763 m2 i nr [...] o pow. 6.345 m2 w obrębie [...]. Po pierwsze, dotyczy ono nieruchomości rolnych o pow. 6 ha 1846 m2, położonych we wsi [...], grom. [...]i [...], grom. [...], pow. [...], po drugie w orzeczeniu tym nie wskazano numerów działek podlegających wywłaszczeniu i po trzecie wśród wskazanych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości uprawnionych do otrzymania odszkodowania nie znalazł się właściciel działek nr [...]. Jednakże twierdzenia organu zostaną zweryfikowane prawidłowo przeprowadzonym dowodem z akt postępowania wywłaszczeniowego. Także nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl bowiem tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego. Uzasadnienie przedmiotowego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy czym nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną dokonaną przez Sąd I instancji. Nie doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych w sposób wskazany w petitum skargi kasacyjnej. Należy wskazać, iż art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. jest bowiem przepisem o charakterze wynikowym, jako że określa sposób rozstrzygnięcia sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organy administracji publicznej prawa materialnego. Przepis ten mógłby więc zostać naruszony wtedy, gdyby wojewódzki sąd administracyjny go zastosował mimo niestwierdzenia naruszenia prawa materialnego, albo go nie zastosował mimo stwierdzenia, że prawo materialne zostało naruszone i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, zaś materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I GSK 450/08, źródło CBOSA). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5636/21; z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1199/12; z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1979/13; z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt I FSK 205/18, źródło CBOSA). Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Norma z art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowania tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 50/10, źródło CBOSA). Oparcie swojego stanowiska przez Organ nadzoru na notatce służbowej z przeglądania akt, nie jest, w zasadnej ocenie Sądu I instancji, wystarczające i świadczy o naruszeniu przez Ministra art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Rozwoju z dnia 27 maja 2020 r. Sąd I instancji wskazał, że organy orzekające w sprawie wpisem w księdze wieczystej były związane na zasadzie domniemania wynikającego z art. 3 u.k.w.h., zgodnie z którym domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to ma jednak charakter wzruszalny. Przepis art. 3 u.k.w.h. ma na celu wzmocnienie zaufania uczestników obrotu do ksiąg wieczystych jako rejestru publicznego. Uczestnicy obrotu mogą zatem ufać temu, że prawo podmiotowe, które ujawniono w księdze wieczystej, jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym, jak również że prawo, które wykreślono z księgi wieczystej, nie istnieje. Przepis ten wzmacnia zatem wiarygodność informacji zamieszczonych w księdze wieczystej. Należy jednak podkreślić, że przewidziana powyższą regulacją ochrona zaufania nie ma charakteru bezwzględnego, a domniemania wyznaczone treścią tego przepisu mogą zostać wzruszone. Tak więc domniemanie wskazane w art. 3 ust. 1 u.k.w.h. zwalnia osobę powołującą się na wpis z obowiązku przeprowadzania dowodu na okoliczność istnienia prawa ujawnionego w księdze wieczystej, ale nie przesądza automatycznie o skutkach czynności prawnej, która stanowiła podstawę wpisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 222/23, źródło CBOSA). Aktualnie dominuje pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny podziela, że wzruszenie domniemania, u którego podstaw znajduje się zasada wiarygodności ksiąg wieczystych, może nastąpić w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym oraz w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu (tak S. Rudnicki [w:] Komentarz do ustawy o księgach wieczystych i hipotece [w:] Ustawa o księgach wieczystych i hipotece, przepisy o postępowaniu w sprawach wieczystoksięgowych. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2009, art. 3). Zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie Sądu Najwyższego dominuj pogląd, zgodnie z którym, w każdym postępowaniu można przeprowadzić dowód, który prowadzi do obalenia wniosku wynikającego z tych domniemań (T. Czech [w:] Księgi wieczyste i hipoteka. Komentarz. Tom I. Księgi wieczyste, wyd. III, LEX/el. 2025, art. 3, teza 105 i 106 oraz powołane tam piśmiennictwo i orzeczenia). Możliwe jest podważanie domniemań z art. 3 u.k.w.h. także w innych postępowaniach niż proces w trybie art. 10 u.k.w.h., w których rzeczywisty stan prawny nieruchomości ma znaczenie jako przesłanka zgłaszanych żądań lub obrony przed nimi, jednak wówczas skutki obalenia domniemania ograniczają się do tego postępowania i jego stron, nie uzasadniając zmiany treści wpisów figurujących w księdze (tak uzasadnienie uchwały siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt III CZP 134/09, OSNC 2010/10, poz. 131). Fałszywa jest zatem teza postawiona przez Sąd I instancji, że domniemanie takie, wynikające z wpisu w księdze wieczystej, nie może być obalone ramach postępowania administracyjnego. Oczywiście, na drodze postępowania administracyjnego nie można doprowadzić do zmiany wpisów w księdze wieczystej, ani usunąć ochrony wynikającej z art. 5 u.k.w.h., nie jest jednak wykluczone przeprowadzenie dowodu na okoliczność ustalenia, kto jest stroną postępowania i komu przysługuje tytuł do nieruchomości, jeżeli dowodem tym są wpisy w publicznym rejestrze, jakim jest ewidencja gruntów i budynków oraz decyzja administracyjna, dotyczące skutku komunalizacji z mocy prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 1047/22, źródło CBOSA). Nigdzie nie została wyrażona zasada, że dowód przeciwko treści wpisu może być przeprowadzony tylko w postępowaniu o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. można więc obalić w każdym postępowaniu, w oparciu o wszelkie dostępne środki dowodowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2025 r., sygn. akt I OSK 1193/23, źródło CBOSA). Natomiast, czego nie zauważa Skarżący kasacyjnie dawna księga, mimo utraty mocy prawnej, zachowała walor dokumentu urzędowego, o czym przesądza § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych. Stanowi ona zatem dowód na to, co urzędowo w niej stwierdzono (art. 76 § 1 k.p.a.). Domniemanie zgodności treści dokumentu urzędowego z prawdą nakazuje zaś do czasu jego obalenia uznawanie, że zaświadczony tam stan prawny nieruchomości był zgodny z rzeczywistym. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2087/13, źródło CBOSA). Nie doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 i § 2 w zw. z art. 158 § 2 oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 200 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W zasadnej ocenie Sądu I instancji, Organ odwoławczy uchybił normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy Minister nie ustalił ponad wszelką wątpliwość faktów i zdarzeń, które miały znaczenie dla załatwienia sprawy. Oparcie swojego stanowiska przez Organ nadzoru na notatce służbowej z przeglądania akt świadczy o naruszeniu przez Ministra art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., co prawidłowo dostrzegł Sąd I instancji. Wobec powyższego ustalenia Ministra, iż na dzień 5 grudnia 1990 r. prawo własności działek o aktualnych numerach ewidencyjnych [...] - w obrębie [...] (wchodzących w skład dawnego "[...]") nie przysługiwało Skarbowi Państwa tylko osobom prywatnym nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, albowiem do akt niniejszej sprawy nie dołączono akt postępowania wywłaszczeniowego. Ponadto notatka służbowa z dnia 12 sierpnia 2019 r. nie jest wystarczającym dowodem dla przyjęcia, że orzeczenie z dnia 21 września 1962 r. SW.III-1/70/62 nie obejmowało uwłaszczonego gruntu o powierzchni 14 222 m2 położnego we wsi [...], gmina [...]. Zatem nie można ponad wszelką wątpliwość stwierdzić czy decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Nr 20/99 z 11.03.1999 r. była obarczona wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2, tj. rażąco naruszała art. 200 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Sąd I instancji zasadnie wskazał także, iż przyjęcie przez organ, że przedmiotowe nieruchomości zostały przejęte przez Skarb Państwa w trybie przepisów dekretu o reformie rolnej, że decyzja wywłaszczeniowa z 1962 r. nie dotyczy działek objętych niniejszym postępowaniem, i dodatkowo pominięcie wpisu Skarbu Państwa jako właściciela do księgi wieczystej, oznacza, że Minister w ogóle nie zweryfikował czy w sprawie uwłaszczeniowej spełniona została druga przesłanka wynikająca z art. 200 u.g.n., a mianowicie istnienie prawa zarządu Przedsiębiorstwa Państwowego Zakładu [...], którego następcą prawnym jest Spółka Akcyjna Zakład [...] - Teren z siedzibą w W. Tym samym nie okazały się trafne zarzuty zawarte w pkt I c) petitum skargi kasacyjnej. Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Organ nadzoru wskazał, że decyzja Wojewody Nr 1011/2014 z 12 czerwca 2014 r. oraz decyzja Wojewody Nr 1765/2014 z 2 października 2014 r. zostały wydane na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. W ocenie Ministra, zastosowanie trybu zmiany decyzji, wyrażonego w art. 154 k.p.a. w stosunku do decyzji Wojewody Nr 20/99 z 11 marca 1999 r., wydanej na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n., która miała charakter deklaratoryjny i była decyzją niezależną od uznania administracyjnego organu było działaniem wadliwym. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym społeczny lub słuszny interes strony. Przy tym art. 154 § 1 k.p.a. nie wskazuje wprost jakiego rodzaju decyzje mogą być weryfikowane w tym trybie. Z tego powodu sama tylko okoliczność, że wydana na gruncie art. 200 u.g.n. decyzja z 1999 r. miała chociażby charakter związany nie może mieć znaczenia dla oceny legalności kontrolowanej przez Ministra decyzji zmieniającej w aspekcie kwalifikowanej wady prawnej. Tym bardziej, że możliwość weryfikacji takich decyzji w trybie art. 154 (jak i art. 155 k.p.a.) nie jest również postrzegana jednolicie w orzecznictwie, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. W części orzeczeń sądów administracyjnych wyrażono bowiem pogląd o dopuszczalności stosowania do tych decyzji ww. trybów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1083/10, Lex nr 744927 oraz 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1248/11, Lex nr 1291316). Inne orzeczenia wyrażają pogląd przeciwny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1667/13, Lex nr 1956423). Innymi słowy - kwestie związane z charakterem decyzji administracyjnych, odnośnie do których możliwe jest stosowanie trybu określonego w art. 154 § 1 k.p.a., nie mogą stanowić podstawy do uznania rażącego naruszenia prawa. Odmienna bowiem wykładania przepisów i oparcie się przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej na jednej z nich, nie może stanowić podstawy skutecznego formułowania zarzutu o obarczeniu decyzji wadą nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto Sąd I instancji trafnie zauważył, że Minister nie dostrzegł, iż decyzja z 1999 r. jest decyzją przyznającą prawo na rzecz podmiotu uwłaszczonego. Tymczasem zastosowany tryb art. 154 § 1 k.p.a. dotyczy decyzji, na mocy których strona nie nabyła prawa. Nadto, co należy podkreślić, organ nadzoru winien rozważać czy zastosowanie trybu art. 154 § 1 k.p.a. jest adekwatne ze względu na rodzaj żądnej zmiany, która nie wpływa na treść rozstrzygnięcia. Wskazane kwestie muszą być zatem ocenione z perspektywy wady decyzji wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co trafnie zauważył Sąd I instancji. Niezasadne okazały się zatem zarzuty w pkt I e) petitum skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie § 5 rozporządzenia z 1945 r. Wydanie decyzji, w której organ stwierdza, że dana nieruchomość nie podpada pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, prowadzi do wzruszenia nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa. Mając zatem na uwadze, że na podstawie dekretu o reformie rolnej nabycie prawa własności przez Skarb Państwa następowało z mocy prawa, bez wydawania decyzji administracyjnej, natomiast w przypadku sporu czy wątpliwości co do nabycia prawa własności przez Skarb Państwa ówczesne organy uprawnione zostały do orzekania na wniosek strony, czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej, zrozumiałe jest, dlaczego zaświadczenie ówczesnego organu stanowiące podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej, samo nie będąc decyzją administracyjną, nie może ostatecznie przesądzić, czy dana nieruchomość podlega przejęciu na cele reformy rolnej. Z kolei wydanie decyzji, w której organ stwierdza, że dana nieruchomość nie podpada pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, prowadzi do wzruszenia nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 1644/20, źródło CBOSA). W judykaturze przyjmuje się zatem, że decyzja administracyjna, o jakiej mowa w § 5 rozporządzenia z 1945 r., ma charakter deklaratywny, wywiera skutek rzeczowy (w tym sensie, że stwierdza, iż prawo własności przysługiwało przez cały czas pierwotnemu właścicielowi bez konieczności powrotnego przeniesienia tego prawa) i stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu (zob. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II CSK 128/12, OSNC 2013/6/79; uchwały Sądu Najwyższego z dnia: 17 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 121/10, OSNC 2011/10/109; 18 maja 2011 r., sygn. akt III CZP 21/11). Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego, jeżeli nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, to ostateczna decyzja administracyjna wydana na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r., rozstrzygająca definitywnie i wiążąco dla sądów powszechnych kwestie nabycia (lub nie nabycia) przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości, stanowi odpowiedni dokument, o którym mowa w art. 31 u.k.w.h. wykazujący niezgodność z rzeczywistym stanem prawnym w razie wadliwego ujawnienia w księdze wieczystej Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Należy zatem przyjąć, że w sytuacji gdy została wydana ostateczna decyzja właściwego organu stwierdzająca, że nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, sam fakt wpisania Skarbu Państwa w księdze wieczystej nieruchomości nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa. Mówiąc inaczej, strona przedkładając organowi ostateczną decyzję właściwego organu stwierdzającą, że nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, wzrusza domniemanie prawne z art. 3 u.k.w.h., że Skarb Państwa wpisany w księdze wieczystej nieruchomości jest jej właścicielem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2025 r., sygn. akt I OSK 1424/22, źródło CBOSA). Wnioskodawca załączył do akt sprawy m. in. kopię decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 lutego 2016 r., znak: GZrn-625-275/15 uchylającej decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr 1498/2013 z dnia 29 lipca 2013, znak: SPN.V.TK.7716-20/08 i orzekającej, że majątek ziemski "[...]", położony w gminie [...], powiat [...], obejmujący m.in. działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] nie podlegał działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 642/16 oddalił skargę na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 lutego 2016 r., natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1438/17 oddalił skargę kasacyjną. Mając na względzie powyższe organ nadzoru stwierdził, iż działki nr [...] nie przeszły na własność Skarbu Państwa w trybie dekretu o reformie rolnej. Jednakże ustalenie, iż ww. działki w dniu 5 grudnia 1990 r. mogły stanowić własność osób fizycznych - następców prawnych, zmarłego w dniu 1 maja 1945 r., S. K. – G. K. i T. K. będzie możliwe dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu przez Ministra dowodu z akt postępowania wywłaszczeniowego, znajdujących się w Archiwum Państwowym w Warszawie. Zatem nie doszło do naruszenia § 5 rozporządzenia z 1945 r. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Dowód z akt postępowania wywłaszczeniowego wykluczy możliwość nabycia prawa własności do ww. działek przez Skarb Państwa na innej podstawie prawnej. Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 968/21, 17 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 113/11, 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w CBOSA, por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 882–883; B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2024, s. 669–675). Odniesienia wymagał jeszcze wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów. Przypomnieć należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym dopuszczalność prowadzenia postępowania dowodowego ma charakter wyjątkowy i ograniczona jest jedynie do przypadków, gdy jest to – jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. – niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w ww. przepisie, jest zatem wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do stanu faktycznego rozpoznawanej przez sąd sprawy (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 393–403). W okolicznościach niniejszej sprawy wniosek nie był również niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (art. 106 § 3 p.p.s.a.), dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny go oddalił. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. O kosztach orzeczono z mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a.