I OSK 1216/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 984/22 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 16 maja 2022 r. nr SKO.4106.432.2022 w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 984/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 16 maja 2022 r. nr SKO.4106.432.2022 w przedmiocie zasiłku okresowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej też SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 30 marca 2022 r. orzekającą o odmowie na podstawie art. 38 ust. 1 i in. ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 z późn. zm. – dalej u.p.s.), przyznania zasiłku okresowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia, bądź wstrzymanie jego wypłaty. Wnioskodawca nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, ani w siedzibie organu, nie nawiązał kontaktu z pracownikiem socjalnym. Zobowiązano wnioskodawcę do podjęcia działań mających na celu pozyskanie świadczenia emerytalnego oraz dostarczenie aktualnych recept potwierdzających konieczność zażywania leków, bądź zaświadczenia lekarskiego wskazującego na konieczność przyjmowania leków, a także do przedstawienia dokumentów i oświadczeń potwierdzających sytuację dochodową i majątkową. Odwołujący się nie przedstawił wymaganych dokumentów. Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniósł [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie bezsporną okolicznością jest, że skarżący nie współdziałał z organem pomocy społecznej. W interesie wnioskodawcy jest wykazanie wszelkich przesłanek legitymujących do otrzymania oczekiwanego świadczenia, a jednym z obowiązków jest poddanie się wywiadowi środowiskowemu. Pracownik socjalny kilkukrotnie usiłował przeprowadzić wywiad środowiskowy, jednak skarżący uniemożliwił wykonanie tego rodzaju czynności. Nie doszło do niego z przyczyn leżących po stronie skarżącego. Odwołujący się nie przedstawił też wymaganych dokumentów i nie podjął w pełnym zakresie starań o uzyskanie świadczenia emerytalnego. Osoba korzystająca ze świadczeń z pomocy społecznej nie może być bierna i oczekiwać tylko konkretnej pomocy bez wykazania aktywności i chęci dla poprawienia własnej sytuacji. Skarżący nie przedstawił także żadnego dowodu wskazującego na dopuszczanie się przez pracowników organów w kontrolowanym postępowaniu przestępstw w postaci np. fałszerstw, poświadczenia nieprawdy, bądź jakichkolwiek innych. Jeśli do takich sytuacji dochodziło, należało zgłosić je w organach ścigania. Podsumowująca, Sąd uznał, że zaskarżone orzeczenia są zgodne z prawem. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2268) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W skardze kasacyjnej jego autor wskazał, że niewyrażenie zgody na wizytę pracownika socjalnego w miejscu zamieszkania nie było równoznaczne z niewyrażeniem zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Za niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego nie można też uznać "formułowania obraźliwych określeń i epitetów" pod adresem pracownika socjalnego. Jeśli nawet w niniejszej sprawie (na podstawie adnotacji urzędowych) ustalono, że pan [...] "nie życzy sobie wizyty pracownika socjalnego w miejscu zamieszkania", to odmowa przyznania świadczenia była nieuzasadniona lub co najmniej przedwczesna. W oparciu o wskazany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przyznanie od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, za instancję odwoławczą według norm przepisanych oraz powiększonych o podatek VAT, oświadczając jednocześnie, że w tym zakresie koszty pomocy prawnej nie zostały zapłacone w całości ani w części oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna jest niezasadna. Na wstępie przypomnienia wymaga, że skarga kasacyjna jest ściśle sformalizowanym środkiem zaskarżenia, a sformalizowanie to związane jest ściśle z charakterem tego środka zaskarżenia. Skarga kasacyjna stanowi samodzielne pismo procesowe i sformalizowany środek zaskarżenia. W skardze kasacyjnej sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika musi być precyzyjnie określona podstawa kasacyjna ze wskazaniem naruszonych przepisów prawa i sposobu ich naruszenia i w tak oznaczonych granicach sąd kasacyjny kontroluje zaskarżone orzeczenie. Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia wskazanego przepisu materialnego nie powiązał naruszenia tego przepisu z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy procesowej (p.p.s.a.). W doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów ustawy o pomocy społecznej, a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowaniu, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zatem, zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego stosowanych przez organy administracji może być na gruncie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05). W rozpoznawanej sprawie byłby to art. 151 p.p.s.a., w oparciu o który Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji odmówiły przyznania skarżącemu zasiłku okresowego z uwagi na uniemożliwienie przez zainteresowanego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wbrew augmentacji skargi kasacyjnej - zarówno z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji, jak i z akt sprawy wynika, że [...] wielokrotnie był informowany o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego warunkującego możliwość przyznania wnioskowanego zasiłku. Po pierwszym kontakcie telefonicznym z pracownikiem socjalnym w dniu 8 lutego 2022 r. w celu ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego skarżący nie wyraził zgody na wizyty pracownika socjalnego w miejscu zamieszkania, wykluczył również swoją obecność w siedzibie Rejonowego Zespołu Pomocy Społecznej. Skarżący wyraził zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego drogą telefoniczną, jednakże z uwagi na fakt, iż formułował pod adresem pracownika socjalnego obraźliwe określenia i epitety, powyższa czynność była niemożliwa do przeprowadzenia. Trudno zatem zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, że, w szczególności w okresie pandemii, można było przeprowadzić wywiad środowiskowy w formie telefonicznej - skoro skarżący w żadnej sytuacji, także podczas kontaktu telefonicznego, nie współpracował. Również sam skarżący nie wykazał żadnej inicjatywy by przybliżyć swoją sytuację materialną i życiową w celu oceny przesłanek przyznania wnioskowanego zasiłku. Zgodnie z art. 107 ust. 4a u.p.s., niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Brak zgody na przeprowadzenie wywiadu lub uniemożliwienie jego przeprowadzenia stanowi zatem przesłankę odmowy przyznania świadczenia. Ponieważ zgoda na przeprowadzenie wywiadu wyraża się w sposób konkludentny, przez przystąpienie do przeprowadzania wywiadu, zatem także brak zgody może zostać wyrażony w sposób dorozumiany, przez unikanie kontaktu, odmowę wpuszczenia do mieszkania, odmowę udzielania odpowiedzi, odmowę przedstawienia dokumentów. Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu nie musi być zwerbalizowane i wprost zakomunikowane, ważne jest, aby postawa ubiegającego się o świadczenie skutecznie uniemożliwiała przeprowadzenie wywiadu. Okoliczności faktyczne opisane w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji potwierdzają, że zachowanie skarżącego stało na przeszkodzie do przeprowadzenia wywiadu. Jednocześnie nie wskazał on żadnych konkretnych przyczyn uzasadniających przyjęte zachowanie, nie uzasadniają jej także okoliczności znajdujące potwierdzenie w materiale sprawy. Gołosłowne są w tym zakresie twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarżący twierdzi, że można było przeprowadzić wywiad w innej formie. Organ umożliwił jednak skarżącemu przedstawienie dokumentacji, która mogłaby stanowić trzon przesłanek uzasadniających przyznanie wnioskowanego zasiłku. Z akt sprawy wynika jednak, że dokumentacji skarżący również nie dostarczył ani nie uzasadnił dlaczego tego nie robi. Jedynym powodem odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku była zatem postawa skarżącego. Ani twierdzenia skargi kasacyjnej, ani materiał sprawy nie dostarczają informacji o innych powodach, w szczególności niezależnych od skarżącego. Opisane zachowanie skarżącego zasadnie zostało zakwalifikowane jako przejaw bierności i braku zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, albowiem skutecznie przeprowadzenie takiego wywiadu uniemożliwiono. Organ pomocowy informacje o przesłankach do przyznania bądź odmowy przyznania zasiłku z pomocy społecznej czerpie z wywiadu środowiskowego oraz dostarczonej przez zainteresowanego dokumentacji. Jeżeli zaś nie sporządzono z winy skarżącego wywiadu środowiskowego ani dokumentacji – organ został tym samym pozbawiony możliwości jakiegokolwiek działania. Trzeba przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. podstawą do odmowy przyznania świadczeń może być właśnie brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Odmowa przeprowadzenia wywiadu może być zakwalifikowana jako wyraz braku współdziałania osoby w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Skoro skarżący swoim zachowaniem skutecznie uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu, a żadne okoliczności nie uzasadniają jego zachowania, to stan taki jest wyrazem braku współdziałania w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Brak możliwości przeprowadzenia wywiadu ze względu na postawę strony, uniemożliwia organowi dokonanie koniecznych ustaleń będących podstawą wydania decyzji pozytywnej dla strony postępowania czyli przyznania wnioskowanego zasiłku. Przeprowadzenie wywiadu wymaga współpracy ze strony beneficjenta pomocy społecznej i jej brak jest wyrazem naruszenia obowiązku współdziałania w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji życiowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2024 r. sygn. akt I OSK 325/24, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zasadnie zatem oddalił skargę, podzielając stanowisko organów, że istnieją podstawy aby skarżącemu kasacyjnie postawić zrzut braku współpracy z organami, co uzasadniało odmowne załatwienie jego wniosku. W świetle przedstawionej argumentacji oraz prawidłowo dokonanej analizy sprawy przez Sąd I instancji, odmówić słuszności należy postawionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie podkreśla, że nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika działającego z urzędu. Do rozpoznania wniosku o przyznanie wynagrodzenia, o którym mowa w art. 250 p.p.s.a., jest właściwy miejscowo wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 p.p.s.a.).