I OSK 1255/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Sosnowcu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 1584/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Sosnowcu na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lipca 2023 r. nr DNI.gn.625.11.2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 lutego 2024 r. I SA/Wa 1584/23, oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Sosnowcu na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 lipca 2023 r. nr DNI.gn.625.11.2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Sosnowcu. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w zw. z art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany, poprzez błędne uznanie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej wykładni i interpretacji wyżej wskazanych przepisów, nawet jeżeli później wykładnia ta zostanie zmieniona, z uwagi na brak prawidłowości w pierwotnej interpretacji, w sytuacji gdy przepisy w/w dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., jak i art. 75 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. oraz § 1 rozporządzenia z dnia 16 września 1950 r., w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., winny być od samego początku interpretowane jednoznacznie, to znaczy w taki sposób, że dla oceny przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji punktem odniesienia winien być stan faktyczny i prawny z chwili podjęcia decyzji przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach, albowiem orzeczenie z 15 października 1954 r., znak L.RL.IV.6/8/6/54, było zgodne z przesłankami materialnoprawnymi przejęcia nieruchomości przez Państwo i nie stanowiło zaprzeczenia obowiązującego wówczas stanu prawnego, a wobec tego brak było podstaw dla uznania, że jego wydanie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa i jakakolwiek zmiana wykładni czy też interpretacji tych przepisów nie może stanowić podstawy do uznania, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 15 października 1954 r., znak L.RL.IV.6/8/6/54, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a przede wszystkim w niniejszym przypadku nie sposób w ogóle twierdzić, że przy wydawaniu decyzji z 9 kwietnia 2020 r., znak WS-III.7515.2.19.2018.RW, Wojewoda Małopolski miał dokonać odmiennej wykładni, czy interpretacji, albowiem zaistniało tutaj bezspornie przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Dla lepszego zrozumienia dalszych wywodów przypomnieć należy jedynie istotę sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 7 lipca 2023 r., po rozpatrzeniu sprawy wszczętej z urzędu na skutek sprzeciwu wniesionego przez Prokuratora Okręgowego w Sosnowcu, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 9 kwietnia 2020 r., którą to decyzją Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 15 października 1954 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości położonych w miejscowości B., stanowiących w dacie przejęcia własność T. Ł. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że orzeczenie Prezydium z 15 października 1954 r. nie określa przedmiotu przejęcia, nie zawarto w nim danych dotyczących przejmowanych na własność Państwa nieruchomości. Wskazanie w orzeczeniu jedynie ogólniej powierzchni przejmowanych gruntów w gromadzie B. bez opisu konkretnych działek, oznacza brak istoty rozstrzygnięcia, co rażąco naruszało m.in. art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. W ocenie Prokuratora Okręgowego w Sosnowcu, który swoje stanowisko przedstawił w skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji oddalającego jego skargę, w powyższych okolicznościach nie było powodów do uznania rażącego naruszenia prawa. Wobec powyższego zauważyć należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 powołanego wyżej dekretu z 1949 r. przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa możliwe było, gdy spełnione były kumulatywne następujące warunki: nieruchomość położona była w wymienionych powiatach i województwach, nieruchomość była nieruchomością ziemską i nie znajdowała się w faktycznym władaniu właściciela. Przepis ust. 2 art. 1 uregulował dalsze przesłanki dokonywania nacjonalizacji. Przejście na własność nieruchomości w trybie dekretu nie następowało z mocy prawa, lecz orzekały o tym organy administracji, a wydawane decyzje miały charakter konstytutywny. Dlatego istotnym było, aby decyzja, z mocy której dochodzić miało do zmiany w zakresie prawa własności, konkretyzowała nacjonalizowaną nieruchomość w sposób odpowiadający przepisom prawa. Wprawdzie przepisy dekretu nie wskazywały elementów składowych decyzji, to jednak konieczność dokładnego wskazania jej przedmiotu wynikała z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, stanowiącego, że decyzja – obok innych elementów – powinna zawierać osnowę. W doktrynie wskazuje się, że "Rozstrzygniecie, określane mianem "osnowy" decyzji, stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów (...)" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 10 Wyd. C. H. Beck Warszawa 2009 r., s. 408). W sytuacji, gdy z mocy decyzji nastąpić miała zmiana w zakresie prawa własności konkretnej nieruchomości ziemskiej, to nieruchomość ta wymagała zidentyfikowania. Przepis art. 3 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe stanowił: "Nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej, stanowiące odrębny przedmiot własności". W aktualnym, ale też poprzednim stanie prawnym, identyfikacja nieruchomości gruntowej dokonywana jest w dwóch płaszczyznach: po pierwsze, w warstwie dokumentacyjnej (rejestry w postaci ksiąg wieczystych, katastru, ewidencji gruntów i budynków); po drugie, przez wytyczenie granic na gruncie (por. System Prawa Prywatnego Tom 3 Prawo rzeczowe pod red. T. Dylewskiego wyd. C.H. Beck Instytut Nauk Prawnych PAN Warszawa 2003 r. str. 242; tak też w wyroku NSA z 24 marca 2010 r., I OSK 775/09, CBOSA). W sprawie przejęcia nieruchomości ziemskiej obowiązek organu orzekającego posłużenia się danymi wynikającymi z dokumentacji poszczególnych rejestrów wynikał pośrednio również z art. 4 dekretu z 1949 r. Wymieniany przepis przewidywał bowiem, że orzeczenie o przejęciu nieruchomości ziemskiej na własność Państwa stanowiło podstawę do ujawnienia w księgach wieczystych i w zbiorach dokumentów przejęcia własności na rzecz Skarbu Państwa. W konsekwencji trzeba uznać, że wskazanie w decyzji tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez indywidualizacji i opisu konkretnych działek gruntów, oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc brak istoty rozstrzygnięcia, co w konsekwencji rażąco naruszało przepisy art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 1949 r. oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie (por. wyroki NSA: z 29 listopada 1999 r. IV SA 1632/97, z 25 lutego 2000 r. IV SA 146/98, z 16 maja 2000 r. IV SA 856/98, z 1 października 2001 r. IV SA 835/01, z 17 marca 2003 r. IV SA 1771/02; z 16 listopada 2022 r. I OSK 2362/21; Ł. Bielecki "Nacjonalizowanie nieruchomości ziemskich na obszarze południowo-wschodniego pogranicza Polski" cz. II. Rejent rok 17 nr 6 (194) 2007 r. str. 50-67). Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r. To dwie różne kwestie prawne: prawidłowe (konkretne) określenie przejmowanych nieruchomości oraz sposób określenia granic nieruchomości w przypadku uznania, że granice nieruchomości zostały zatarte. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z treści osnowy orzeczenia z 15 października 1954 r., zawierającej ogólny opis przejmowanego mienia, nie można wywieść wniosku, że granice przedmiotowych nieruchomości były zatarte. W skardze kasacyjnej nie wskazano na dowód, z którego stan zatarcia granic wynika. W takiej sytuacji powołane rozporządzenie nie miało żadnego zastosowania do określenia przejmowanych nieruchomości. Co najwyżej może ono potwierdzać zasadę, że nawet gdy granice nieruchomości były zatarte, to nie zwalniało to organu z konkretnego określenia położenia nieruchomości, co tym bardziej przemawia za skonkretyzowaniem nieruchomości w przypadku, gdy i granice i właściciel byli znani. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.