I OSK 1358/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Sosnowcu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1952/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Sosnowcu na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 sierpnia 2023 r. nr DN.gn.625.48.2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1952/23 oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Sosnowcu na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 sierpnia 2023 r. nr DN.gn.625.48.2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd Wojewódzki podał, że zaskarżoną decyzją z dnia 2 sierpnia 2023 r. DN.gn.625.48.2021 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako Minister/organ), działając na podstawie art. 156 § 1 i art. 158 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 11 kwietnia 2016 r. znak WS-III.7515.2.22.2015.RW. (dalej jako decyzja z 2016r.) stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 5 października 1956 r. znak PZR.19-lld/15/1/56 (dalej jako orzeczenie z 1956r.) w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od A. K., wskazanej w punkcie [...] orzeczenia. Minister podał, że postępowanie nadzorcze toczyło się w wyniku sprzeciwu wniesionego przez Prokuratora z Prokuratury Okręgowej w Sosnowcu (dalej Prokurator), który zarzucił decyzji z 11 kwietnia 2016 r., że została ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, m.in. art. 2 Konstytucji RP. Prokurator wskazywał, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 5 października 1956 r. odpowiadało wymogom wówczas obowiązującego prawa i było ono wykonalne. Uzasadniając rozstrzygnięcie nadzorcze Minister wskazał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie dawała podstaw do przyjęcia, że Wojewoda stwierdzając nieważność ww. orzeczenia w sposób rażący naruszył art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Minister wyjaśnił, że w 2016 r. Wojewoda Małopolski prowadził postępowanie nieważnościowe co do części orzeczenia PPRN w Gorlicach z dnia 5 października 1956 r., wydanego na podstawie dwóch dekretów, tj. dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających we faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. nr 46, poz. 339) oraz dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318, z późn. zm.). Z akt sprawy wynikało jednak, że A. K. nie została przesiedlona do Z.S.R.R., lecz na tzw. Ziemie Zachodnie. Według Ministra, słusznie więc Wojewoda przyjął, że podstawę przejęcia nieruchomości należącej do A. K. stanowiły przepisy drugiego z wymienionych dekretów (tj. dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.). Przepis art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. przewidywał możliwość przejęcia nieruchomości ziemskich położonych na wymienionych w nim terenach wówczas, gdy nie pozostawały one w faktycznym władaniu właściciela. Przy czym przepisy dekretu uprawnienia tego nie wiązały z przyczynami utraty władztwa przez właściciela, a tylko z określonymi działaniami podjętymi przez organy Państwa. Skuteczność przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, jak również dopuszczalność wydania w tym zakresie orzeczenia nacjonalizacyjnego, było uzależnione od łącznego spełnienia trzech przesłanek: - przejmowana nieruchomość była położona w powiatach i województwach wymienionych w art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.; - nieruchomość ta była nieruchomością ziemską, - nieruchomość nie znajdowała się w faktycznym władaniu właściciela, a w przypadku, gdy uprawiały ją osoby trzecie - właściciel nie zamieszkiwał na miejscu. Jak podał minister, w zakresie pierwszej przesłanki Wojewoda doszedł do wniosku, że została ona spełniona, ponieważ w dniu 5 października 1956 r. wieś [...], gdzie położona była omawiana nieruchomość, znajdowała się na terenie wymienionego w art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. powiatu gorlickiego, który zgodnie z art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz. U. R. P z 1937 r. nr 11, poz. 83) został uznany za pas graniczny. W zakresie przesłanki trzeciej, tj. faktycznego władania nieruchomością i zamieszkiwania jej przez właścicielkę, Wojewoda wskazał, że A. K. na swojej nieruchomości nie zamieszkiwała, ponieważ została wysiedlona ze wsi [...] w ramach Akcji "Wisła" w czerwcu 1947 r. (co - jak wyjaśnił - wynikało z karty przesiedleńczej nr [...] z dnia 20 maja 1947 r., wystawionej przez Państwowy Urząd Repatriacyjny - Powiatowy Oddział w Gorlicach). Wskazał również (powołując się na dane zawarte w piśmie Urzędu Miasta i Gminy Jelcz- Laskowice z dnia 19 października 2015 r. znak ME.5345.409.2015.10507), że dawna właścicielka od 26 czerwca 1947 r. do 19 kwietnia 1958 r. była zameldowana w miejscowości [...] nr domu [...] (pow. [...], woj. [...]). Wojewoda doszedł więc do wniosku, że nieruchomość położona we wsi [...] nie znajdowała się w faktycznym władaniu A. K. Dalej Minister podał, że oceniając przesłankę położenia nieruchomości, Wojewoda prawidłowo ustalił, że powiat gorlicki, na terenie którego położona była sporna nieruchomość, znajdował się w tzw. pasie granicznym, jak również prawidłowo powołał się na treść obowiązującego ówcześnie art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 grudnia 1927 r. oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 czerwca 1938 r. o pasie granicznym (Dz. U. Nr 43, poz. 360 z późn. zm.). Jak podał Minister, z karty przesiedleńczej nr [...], wystawionej przez Państwowy Urząd Repatriacyjny Powiatowy Odział w Gorlicach, wynika bowiem, że A. K. pozostawiła we wsi [...] dom, stodołę oraz ziemię o pow. ok. 2 ha. Z Lwh [...] wynika natomiast, że grunty te były sklasyfikowane jako rola oraz pastwisko. Jeżeli więc przedmiotem przejęcia była nieruchomość gruntowa, tj. ziemia, to (wobec braku odmiennych uregulowań) pod względem przedmiotowym wyczerpywała ona językowe znaczenie użytego w dekrecie pojęcia nawet wówczas, gdy część tego gruntu była zabudowana, gdyż budynki stanowiły część składową nieruchomości - co wynikało z obowiązującego ówcześnie art. 5 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319). Za kwalifikowaną wadę orzeczenia Wojewoda uznał fakt, że orzeczenie PPRN w Gorlicach z dnia 5 października 1956 r. "w istocie nie zawierało danych dotyczących przejmowanych na własność Skarbu Państwa nieruchomości, wskazując jedynie, że przejmowane są nieruchomości we wsi [...] po enumeratywnie wymienionych osobach nieobecnych i niewładających swoimi gruntami i budynkami oraz grunty o ogólnym obszarze 933 ha". Okoliczność tę Wojewoda utożsamił z rażącym naruszeniem § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416) oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341), z którego wynikała konieczność dokładnego wskazania przedmiotu orzeczenia (stanowiącego, że decyzja, obok innych elementów, powinna zawierać osnowę). Minister uznał, że nawet w przypadku, gdyby jego stanowisko co do wykładni omawianego art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. i jego ewentualnego naruszenia, było odmienne od stanowiska przyjętego przez Wojewodę w 2016r., to owa odmienność mogłaby zostać uskuteczniona jedynie w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 11 kwietnia 2016 r. (jako przyczyna uchylenia decyzji). Nie może ona natomiast stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tym bardziej, że norma z art. 75 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. była w różny sposób interpretowana przez sądy administracyjnie (wskazano tu na wyroki NSA z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2762/17, z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 775/09, z dnia 29 listopada 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/97, które wskazywały, że nieokreślenie przedmiotu przejęcia w osnowie decyzji oceniać należy jako rażące naruszenie art. 75 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r., a także wyrok NSA z dnia 5 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2657/16 oraz prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 929/17, w których zaaprobowane zostało stanowisko, że wskazanie w decyzji o przejęciu ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów, bez opisu konkretnych działek nie oznacza, że organ nie określił przedmiotu przejęcia i w decyzji brak jest istoty rozstrzygnięcia). Wg organu nie można też uznać, by Wojewoda Małopolski, stwierdzając że orzeczenie z 1956 r. było niewykonalne (pośrednio, wskutek uznania, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 75 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r.), rażąco naruszył art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Podstawą do dokonania takiej oceny było bowiem aktualne (w dacie orzekania przez Wojewodę) orzecznictwo. Stąd, jak wskazano, nie sposób uznać, że argumentacja Wojewody (zawarta w decyzji z dnia 11 kwietnia 2016 r.) była rażąco wadliwa, skoro w prawomocnym wyroku z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 775/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że nieokreślenie przedmiotu przejęcia w osnowie decyzji prowadziło do niewykonalności takiej decyzji i nie mogło stać się tytułem wykonawczym nakierowanym na odebranie nieruchomości. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Prokurator, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, w całości podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji podkreślił, że w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych jako rażąco wadliwe uznawano akty nacjonalizacji nieokreślające co do szczegółowego oznaczenia przejmowanych przez Skarb Państwa nieruchomości. Orzeczenia te zapadły na kanwie identycznych spraw i orzeczeń jak to z 1956r. kontrolowane przez organ nadzoru w 2016r., a nawet w jego przedmiocie. Przykładowo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr 170/11 wyrokiem z 31 stycznia 2012 r. oddalił skargi na decyzję stwierdzającą w części nieważność podobnego orzeczenia PPRN w Gorlicach z 2 grudnia 1954r., a Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z 18 grudnia 2013r. w sprawie I OSK 1350/12 (http://:orzeczenia.nsa.gov.pl) oddalił skargę Skarbu Państwa. W wyroku tym NSA wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia nastąpiło z tego względu, że przez brak dokładnego określenia nieruchomości rażąco naruszało ono przepisy dekretu z 27.07.1948r. i art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r. Podobne stanowisko zostało zawarte w wyroku NSA z 2 marca 2017r. w sprawie I OSK 1219/15. "Zakwestionowane" przez wojewodę w 2016r. orzeczenie z 1956 r. nie określało jakie konkretnie grunty podlegały przejęciu na własność Państwa, wskazywało jedynie osobę ich właścicieli i w sposób zbiorczy określało powierzchnię wszystkich przejętych gruntów. Z orzeczenia tego nie wynika zatem jakie grunty konkretnych osób i o jakiej powierzchni zostały przejęte przez Państwo, co (wg NSA) pozostawało w oczywistej i rażącej sprzeczności zarówno z treścią obowiązującego w dacie jego wydania art. 75 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r., jak też z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany. W tej sytuacji, skoro na kanwie ww. spraw kilkakrotnie wypowiadał się NSA wskazując na rażące naruszenie prawa w 1954r. czy w 1956r., to nie można organowi nadzoru postawić zarzutu, że orzekając w 2016r. rażąco naruszył prawo, a przez to decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia z 1956r. jest nieważna (bo została wykonana). Jednoznaczne ówczesne stanowisko NSA w tym zakresie - wyklucza uznanie, że w 2016r. organ nadzoru orzekając o nieważności orzeczenia z 1956r. rażąco naruszył prawo. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w Sosnowcu, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym w zw. z art. 1 Dekretu z dnia 27 lipca 1949r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, poprzez błędne uznanie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa rozstrzygnięcie wynikające z - jakoby - jednolitego ówczesnego orzecznictwa, w sytuacji, gdy przepisy w/w Dekretu z dnia 27 lipca 1949r., jak i art. 75 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22.03.1928r., w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., winny być od samego początku interpretowane jednoznacznie, to znaczy w taki sposób, że dla oceny przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji punktem odniesienia winien być stan faktyczny i prawny z chwili podjęcia decyzji przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach, albowiem ww. orzeczenie z 1956r. było zgodne z przesłankami materialnoprawnymi przejęcia nieruchomości przez Państwo i nie stanowiło zaprzeczenia obowiązującego wówczas stanu prawnego, a wobec tego brak było podstaw dla uznania, że jego wydanie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa i jakakolwiek nawet zmiana wykładni czy też interpretacji tychże przepisów nie może stanowić podstawy do uznania, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 1956r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a przede wszystkim w niniejszym przypadku nie sposób w ogóle twierdzić za Ministrem, iż podstawą dokonania oceny przez Wojewodę, przy wydawaniu decyzji z 2016r., miało stanowić jednolite ówczesne orzecznictwo, albowiem zaistniało tutaj bezspornie przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa, a nadto rażąco naruszony nie został wszak przepis prawa materialnego, a nie można jednocześnie przyjąć, że rażąco naruszono przepis o charakterze procesowym, jakim jest art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym. Powołując się na powyższe, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a, skarżący kasacyjnie Prokurator wniósł o: o uchylenie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. G., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że został on skonstruowany częściowo wadliwie. Skarżący kasacyjnie wskazał bowiem, że na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy po czym wskazał na przepis prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten mimo, że zamieszczony został w Kodeksie postępowania administracyjnego, to ma charakter materialnoprawny, co jednoznacznie i niejednokrotnie wskazywano w orzecznictwie. Zatem naruszenie tego przepisu nie wiąże się z wyrażonym w art.174 pkt 2 p.p.s.a. wpływem na wynik sprawy. Jako przepis prawa materialnego może być naruszony albo przez błędną wykładnię albo niewłaściwe jego zastosowanie. Następnie skarżący kasacyjnie powiązał naruszenie przepisów postępowania z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym w zw. z art. 1 Dekretu z dnia 27 lipca 1949r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Na autorze skargi kasacyjnej spoczywa obowiązek prawidłowego wskazania podstawy skargi kasacyjnej i powiązania tego z właściwymi przepisami prawa. Zarzucając zatem naruszenie przepisów postępowania skarżący kasacyjnie powinien wskazać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił Sąd I instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem skarżący kasacyjnie wskazał zarzut naruszenia art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym bez powiązania z odpowiednimi przepisami p.p.s.a., na podstawie których procedował Sąd I instancji. Powiązał natomiast zarzuty procesowe z zarzutami naruszenia prawa materialnego, co czyni skargę kasacyjną niezwykle chaotyczną z punktu widzenia poprawności jej sporządzenia. Jednakże z uwagi na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (dostępna w CBOSA), można przyjąć, że skarga kasacyjnie oparta jest w istocie na dwóch podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skoro podnosi zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania ( art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym), jak też zarzuty naruszenia prawa materialnego ( art.156 § 1 pkt 2 k.p.a i art. 1 Dekretu z dnia 27 lipca 1949r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego). Zatem wskazana wadliwość, w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie dyskwalifikuje tak sformułowanego zarzutu. Zważywszy, że pomimo częściowo błędnej konstrukcji zarzutów możliwe jest ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Niemniej jednak podniesione w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ( art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949r. i art.75 ust.1 rozporządzenia z 1928 r.) Prokurator zarzucił, że przepisy te powinny być od samego początku interpretowane jednoznacznie, to znaczy w taki sposób, że dla oceny przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji punktem odniesienia winien być stan faktyczny i prawny z chwili podjęcia decyzji przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach, albowiem ww. orzeczenie z 1956r. było zgodne z przesłankami materialnoprawnymi przejęcia nieruchomości przez Państwo i nie stanowiło zaprzeczenia obowiązującego wówczas stanu prawnego, a wobec tego brak było podstaw dla uznania, że jego wydanie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa i jakakolwiek nawet zmiana wykładni czy też interpretacji tychże przepisów nie może stanowić podstawy do uznania, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 1956r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Sformułowanie w taki sposób zarzutu dotyczy oceny decyzji z 5 października 1956 r., nie zaś decyzji Wojewody z 11 kwietnia 2016 r. Nie można bowiem pominąć, że kontrola legalności dotyczy orzeczenia wydanego w nadzwyczajnym trybie kontroli decyzji a nie w postępowaniu zwykłym. Ma to w sprawie podstawowe znaczenie. Inny bowiem jest zakres postępowania zwykłego, a zupełnie inny postępowania nadzwyczajnego. Jeśli bowiem przedmiotem żądania stwierdzenia nieważności jest decyzja wydana w uprzednim postępowaniu nieważnościowym, to w sposób rażący mogły zostać naruszone tylko te przepisy, które były stosowane (bezpośrednio) przez organ administracyjny w uprzednim postępowaniu nieważnościowym. W niniejszej sprawie konieczne jest tym samym uwzględnienie opisanych powyżej różnic w sposobie prowadzenia postępowania zwykłego (jurysdykcyjnego) oraz postępowania nadzwyczajnego (nieważnościowego), w tym odmienności co do zakresu postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w trybie nieważnościowym, jak również różnic występujących między postępowaniem nieważnościowym mającym za przedmiot żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym lub decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym. Dlatego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekający w niniejszej sprawie jako organ nadzoru Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi trafnie przyjął, że argumentacja Prokuratora, choć w znacznej mierze słuszna, nie może stać się podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia 11 kwietnia 2016 r., ponieważ sprowadza się do stwierdzenia że Wojewoda Małopolski błędnie zinterpretował normę z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, a ewentualna odmienna wykładnia nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa nawet wtedy, gdyby okazała się ona błędną albo inna interpretacja danej normy zostałaby później uznana za słuszniejszą. W konsekwencji Minister słusznie uznał, że nawet w przypadku, gdyby jego stanowisko co do wykładni omawianego art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. i jego ewentualnego naruszenia, było odmienne od stanowiska przyjętego przez Wojewodę w 2016r., to owa odmienność mogłaby zostać uskuteczniona jedynie w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 11 kwietnia 2016 r. (jako przyczyna uchylenia decyzji). Nie może ona natomiast stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tym bardziej, że norma z art. 75 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. była w różny sposób interpretowana przez sądy administracyjnie, na co też powoływał się Prokurator wskazując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tego przykłady. Przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie, czy sporna decyzja nadzorcza Wojewody Małopolskiego z 2016r. została wydana z wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Tymczasem Prokurator zarzucił organowi nadzoru (ministrowi) rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art.1 dekretu z 1949 r. i z art.75 ust.1 rozporządzenia z 1928 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str.6) Prokurator wywodzi, że analiza orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Gorlicach z 5 października 1956 r. zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne decyzji, o jakich mowa w art.75 rozporządzenia z 1928 r. a brak uściślenia tj. niedookreślenie przedmiotu przejęcia co do wskazania granic nieruchomości, wskazania numerów działek nie może stanowić o rażącym naruszeniu wskazanego przepisu. Prokurator podkreślił, że można było bezspornie zidentyfikować znacjonalizowaną nieruchomość, a orzeczenie było wykonalne. Ponadto Prokurator podkreślił, że w opisanej powyżej kwestii wydane były wyroki NSA odmiennie wykładające wskazane przepisy. Odnosząc się do powyższego analiza orzeczeń wydanych na gruncie wymienionego wyżej dekretu z 1949 r. wskazuje, że w wielu z tych orzeczeń przyjęto, iż przejście na własność nieruchomości w trybie dekretu nie następowało z mocy prawa, lecz orzekały o tym organy administracji, a wydawane decyzje miały charakter konstytutywny. Dlatego istotnym było, aby decyzja, z mocy której dochodzić miało do zmiany w zakresie prawa własności, konkretyzowała nacjonalizowaną nieruchomość w sposób odpowiadający przepisom prawa. Wprawdzie przepisy dekretu nie wskazywały elementów składowych decyzji, to jednak konieczność dokładnego wskazania jej przedmiotu wynikała z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym stanowiącego, że decyzja – obok innych elementów – powinna zawierać osnowę. Argumentowano, że w aktualnym, ale też poprzednim stanie prawnym, identyfikacja nieruchomości gruntowej dokonywana jest w dwóch płaszczyznach: po pierwsze, w warstwie dokumentacyjnej (rejestry w postaci ksiąg wieczystych, katastru, ewidencji gruntów i budynków); po drugie, przez wytyczenie granic na gruncie. W sprawie przejęcia nieruchomości ziemskiej obowiązek organu orzekającego posłużenia się danymi wynikającymi z dokumentacji poszczególnych rejestrów wynikał pośrednio również z art. 4 dekretu z 1949 r. Wymieniany przepis przewidywał bowiem, że orzeczenie o przejęciu nieruchomości ziemskiej na własność Państwa stanowiło podstawę do ujawnienia w księgach wieczystych i w zbiorach dokumentów przejęcia własności na rzecz Skarbu Państwa. W konsekwencji trzeba uznać, że wskazanie w decyzji tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez indywidualizacji i opisu konkretnych działek gruntów, oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc brak istoty rozstrzygnięcia, co w konsekwencji rażąco naruszało przepisy art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 1949 r. oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r. ( tak przykładowo wyroki NSA z 12 maja 2016 r., I OSK 3210/15; z 2 marca 2017 r., I OSK 1219/15; z 16 listopada 2022 r., sygn. I OSK 2362/21). Sąd I instancji nawiązał także do stanowiska orzecznictwa i zwrócił uwagę, że Wojewoda orzekł zgodnie z prezentowaną linią orzeczniczą NSA czemu dał wyraz w uzasadnieniu kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, powołując się m.in. na wyrok NSA z 18 grudnia 2013r. w sprawie I OSK 1350/12. Należy też zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał już skargi kasacyjne Prokuratora Okręgowego w Sosnowcu dotyczące kontroli decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzających nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 5 października 1956 r., które zakończyły się wyrokiem NSA z 15 listopada 2024, I OSK 3026/23 i wyrokiem NSA z 27 lutego 2025 r., I OSK 1452/23. W wyrokach tych Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "stanowisko Sądu I instancji znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym przyjmuje się, że jeżeli z orzeczenia nie wynika jakie grunty konkretnych osób i o jakiej powierzchni zostały przejęte przez Państwo, to orzeczenie tak sporządzone pozostaje w niezgodności z jakimkolwiek prawem w państwie, w oczywistej i rażącej sprzeczności zarówno z treścią obowiązującego w dacie jego wydania art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., jak też z § 1 rozporządzenia z 1950 r., a także z art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r. (zob. wyroki NSA: z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17; z 17 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2746/18, z 4 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1664/20; por. B. Adamiak, Weryfikacja decyzji i postanowień w trybach nadzwyczajnych, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 449-473)". Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie. Podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z 11 kwietnia 2016 r. nie mogła być odmienna od dokonanej przez organ w postępowaniu zwykłym wykładnia art. 75 ust. 1 i rozporządzenia z 1928 r. w związku z art. 1 dekretu z 1949 r. co wynika z przedmiotu postępowania nieważnościowego ograniczonego do badania kwalifikowanych wad tkwiących w decyzji ostatecznej (o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji), jak również z pojawiających się w orzecznictwie sądów administracyjnych różnic w wykładni powyższych przepisów prawa, na które uwagę zwrócił organ skarżący kasacyjnie, a co nie pozwala na uznanie, aby miało miejsce rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 w zw. z art.182 §2 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.