I OSK 1371/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 367/23 w sprawie ze skargi A. T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia 31 marca 2023 r. nr SKO/41/GN-19/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej z urzędu projekt podziału nieruchomości gruntowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. T. G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 367/23 oddalił skargę A. T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia 31 marca 2023 r. nr SKO/41/GN-19/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej z urzędu projekt podziału nieruchomości gruntowej. Skargę kasacyjną od wyroku wywiodła A. T. G. zarzucając Sądowi pierwszej instancji: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002r. w zw. z art. 7, 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi i odstąpienie od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wszelkie okoliczności sprawy, w tym w szczególności okoliczność wpływu wydanej decyzji na sytuację skarżącej i posiadania przez skarżącą interesu prawnego w braniu udziału w postępowaniu działowym, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to nieprawidłowe zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji w której skarżąca wykazała, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego a wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych błędów w decyzji Gminy J. skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącej. Ponadto, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 3) naruszenie przepisu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie że prawidłowym działaniem Gminy J. było zatwierdzenie podziału nieruchomości (działki nr [...] , [...], obręb [...]) dokonane bez uwzględnienia okoliczności faktycznych, mających wpływ na sytuację prawną a także interesu faktycznego właścicieli działek sąsiednich wobec tej nieruchomości, w tym interesów A. T. G. i finalnie bez jej udziału, podczas gdy działanie Gminy J. i decyzje przez nią podejmowane ewidentnie dotyczą interesu tak prawnego jak i faktycznego skarżącej i stanowią ich istotne naruszenie, 4) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że właściciel nieruchomości sąsiedniej do nieruchomości dzielonej nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o podział nieruchomości w sytuacji gdy interes prawny takiego właściciela wynika z art. 140 k.c. oraz z art. 144 k.c. i daje właścicielowi takiej nieruchomości sąsiedniej prawo ochrony jego własności przed immisjami poprzez udział w postępowaniu o wydanie takiej decyzji (w tym decyzji zmierzającej do zatwierdzenia uprzednich nielegalnych i bezprawnych działań innych podmiotów i osób), 5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że działka nr [...] jak również nowowydzielona działka nr [...] stanowi drogę publiczną w sytuacji w której ten fragment terenu nie stanowi drogi publicznej. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. poniesionych przez organ kosztów procesu, w tym z tytułu zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2026, poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Na wstępie należy zaakcentować, że choć skarga kasacyjna formułuje zarzuty naruszenia przepisów "ustawy o gospodarce nieruchomościami" oraz "ustawy o drogach publicznych" to jednocześnie nie definiuje używanych skrótów, ani nie zawiera wskazań dzienników promulgacyjnych, zatem nie wiadomo, w jakim brzmieniu powoływano wzorce kontroli. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła jednak Sąd do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą ustawy z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.) i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał. Na wstępie poczynić należy uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie przyjął a priori, że właściciel nieruchomości sąsiedniej nigdy nie może być stroną postępowania podziałowego. Przeciwnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu Rzeszowie uwzględniając, że interes prawny właściciela nieruchomości sąsiedniej może powstać wtedy, gdy projektowany podział ingeruje w wykonywanie prawa własności tej nieruchomości (przykładowo przez pozbawienie jej dostępu do drogi publicznej) zweryfikował istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego w badanej sprawie. W następstwie przeprowadzonej kontroli, Sąd pierwszej instancji doszedł do trafnego wniosku, że taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Tę ocenę Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., wskazać należy, że zarzut ten opiera się na nieprawidłowym rozumieniu funkcji sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie zastępuje organu w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i nie ma obowiązku samodzielnego ustalania wszelkich okoliczności faktycznych w sposób właściwy dla postępowania administracyjnego. Jego rolą jest ocena, czy organ dochował reguł postępowania oraz czy w świetle zebranego materiału mógł zgodnie z prawem przyjąć określone ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu takiej kontroli dokonał. Zbadał materiał zgromadzony w aktach, w tym dokumentację geodezyjną, treść rozstrzygnięcia podziałowego oraz motywy organów, a następnie wyjaśnił, dlaczego stanowisko o braku interesu prawnego skarżącej odpowiada prawu. Nie można więc przyjąć, że rozstrzygnięcie zapadło bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy w rozumieniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ani że ocena materiału miała charakter dowolny w rozumieniu art. 80 k.p.a. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Nie można zatem twierdzić, że Sąd pierwszej instancji zaniechał wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Istota twierdzeń skarżącej kasacyjnie sprowadza się w tym zakresie do tego, że organy, a następnie Sąd pierwszej instancji, miały pominąć wpływ podziału na jej sytuację faktyczną, w szczególności na korzystanie z nieruchomości, z przyłączy oraz na dalsze relacje sąsiedzkie. Tego rodzaju argumenty zostały jednak przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dostrzeżone, lecz słusznie ocenione jako niewystarczające do wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie może być niewątpliwie zainteresowana sposobem ukształtowania działek powstałych z podziału działki nr [...] . Może również postrzegać ten podział jako niesprawiedliwy, zwłaszcza wobec konfliktu z właścicielami działki nr [...] oraz wobec dysproporcji powierzchni działek wydzielonych na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych. Nie tworzy to jednak jeszcze interesu prawnego. Przepis art. 28 k.p.a. nie odnosi się do subiektywnie postrzeganej słuszności rozstrzygnięcia ani do interesu faktycznego, lecz do konkretnego, aktualnego i własnego interesu wynikającego z normy prawnej. Z tych samych przyczyn nie jest usprawiedliwiony również zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przyjął, że decyzja organu odwoławczego nie naruszała przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to nie miał podstaw do jej uchylenia. Zarzut ten ma charakter wtórny wobec zarzutów odnoszących się do oceny statusu skarżącej jako strony postępowania. Skoro ocena ta była prawidłowa, trafne było również oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 28 k.p.a., a także do zarzutu błędnej wykładni art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma interesu prawnego w postępowaniu o podział nieruchomości, wskazać należy, że zarzuty te nie odpowiadają rzeczywistym motywom zaskarżonego wyroku. Niezależnie od formalnej kwalifikacji zarzutu odnoszącego się do art. 28 k.p.a., jego istota sprowadza się do wykładni pojęcia interesu prawnego. Sąd pierwszej instancji nie sformułował tezy o całkowitym wyłączeniu właścicieli nieruchomości sąsiednich z kręgu stron postępowania podziałowego. Przeciwnie, przyjął, że interes prawny właściciela nieruchomości sąsiedniej może wynikać także z art. 140 i art. 144 k.c., jeżeli projektowany podział może wpływać na sposób wykonywania prawa własności tej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał jednak, że w realiach niniejszej sprawy przesłanki te nie zostały spełnione. Trafność tej oceny wynika z ustalonego stanu sprawy. Podstawowym twierdzeniem skarżącej kasacyjnie jest to, że w wyniku podziału działki nr [...] jej działka nr [...] utraci dostęp do drogi publicznej. Twierdzenie to pozostaje w sprzeczności z materiałem, na którym oparły się organy i który ocenił Sąd pierwszej instancji. Z mapy stanowiącej załącznik do decyzji wynika, że działka nr [...] nie jest odcięta od układu komunikacyjnego. Układ granic projektowanych działek nr [...]i nr [...], oznaczonych na mapie kolorem czerwonym, prowadzi do działki nr [...] oznaczonej użytkiem "dr", która po podziale została oznaczona jako działka nr [...]. Ta z kolei dochodzi do ul. [...], mającej status drogi publicznej. Już sam układ granic i oznaczeń wyklucza przyjęcie, że działka nr [...] pozostaje bez jakiegokolwiek dojścia lub dojazdu do drogi publicznej. Tak też ustalił organ, a Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu tę ocenę podzielił, wskazując, że działka nr [...], wydzielona jako droga wewnętrzna o powierzchni 403 m², zapewni obsługę komunikacyjną nieruchomości przyległych oraz nowo wydzielonych działek. Nie ma przy tym znaczenia, że działka nr [...] nie graniczy bezpośrednio z drogą publiczną. Dostęp do drogi publicznej nie musi mieć charakteru bezpośredniego. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obejmuje on zarówno dostęp bezpośredni, jak i dostęp przez drogę wewnętrzną albo przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Taki sam kierunek wykładni wynika z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który za dostęp do drogi publicznej uznaje również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem odpowiednich służebności albo ustanowienie innych służebności drogowych. Ustawodawca wprost zatem zakłada, że dostęp pośredni jest dostępem prawnie relewantnym. W tym stanie rzeczy nie można utożsamiać braku bezpośredniego styku z ul. [...] z brakiem dostępu do drogi publicznej. W realiach badanej sprawy organy, a następnie Sąd pierwszej instancji, konsekwentnie przyjmowały, że działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną. I właśnie taki rodzaj połączenia z drogą publiczną ustawodawca dopuszcza jako wystarczający. Nie podważa tej oceny argument skarżącej kasacyjnie, że odrębnej analizy wymagać może tytuł prawny do korzystania z pasa gruntu łączącego jej nieruchomość z działką drogową. Niemniej skarżąca nie wykazała całkowitego pozbawienia działki nr [...] dostępu do drogi. Właśnie na taki skutek powoływała się, próbując wywieść swój interes prawny. Skoro zaś skutek ten nie został wykazany, to nie można było uznać, że sam podział działki nr [...] ingeruje w wykonywanie przez nią prawa własności w stopniu uzasadniającym przyznanie jej statusu strony. Zarzutów skargi kasacyjnej nie wzmacnia także argumentacja prezentowana w powoływanym przez skarżącą kasacyjnie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2020 r., I OSK 3309/19, ani w innych przywoływanych przez nią orzeczeniach. Bezsporne pozostaje bowiem, że właściciel nieruchomości sąsiedniej może być stroną postępowania podziałowego wtedy, gdy projektowany podział może wpływać na jego prawa lub obowiązki, w szczególności na sposób wykonywania prawa własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie zakwestionował tego stanowiska. Trafnie jednak ocenił, że w niniejszej sprawie nie wykazano takiego wpływu. Podkreślić należy, że podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia nie było założenie, że nawet wadliwy podział może zostać utrzymany, skoro właścicielowi pozostają środki ochrony cywilnoprawnej. Wzmianka Sądu pierwszej instancji na temat instytucji drogi koniecznej (art. 145 § 1 k.c.) miała charakter uboczny, bowiem w rozpoznawanej sprawie niepodważone skutecznie pozostaje ustalenie, że do pozbawienia działki nr [...] dostępu do drogi publicznej w ogóle nie doszło. Tę ocenę Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącej kasacyjnie, dotyczących konfliktu z właścicielami działki nr [...], nielegalnego ogrodzenia, nasadzeń, wcześniejszej próby zasiedzenia, bierności gminy, przebiegu przyłączy wodnych, energetycznych i gazowych oraz obaw co do przyszłego zbycia wydzielonych działek, wskazać należy, że okoliczności te nie przesądzają jednak o istnieniu interesu prawnego w postępowaniu podziałowym. Decyzja zatwierdzająca podział geodezyjny działki nr [...] nie rozstrzyga o legalności ogrodzenia, o obowiązku usunięcia nasadzeń, o prawach do urządzeń przesyłowych, o korzystaniu z przyłączy, o roszczeniach związanych z posiadaniem gruntu, ani o ewentualnym trybie późniejszego zbycia wydzielonych działek. Są to co najwyżej elementy interesu faktycznego. Z tych samych względów nie można przyjąć, aby w rozumieniu art. 140 i art. 144 k.c. doszło do wykazania takiej ingerencji w sferę prawa własności skarżącej, która uzasadniałaby jej udział w charakterze strony. Sam podział geodezyjny nieruchomości gminnej nie tworzy immisji i nie rozstrzyga o sposobie korzystania przez sąsiadów z ich gruntów. Decyzja ta jedynie aprobowała geodezyjne wyodrębnienie działek w granicach nieruchomości gminnej. Nie rozstrzygała sporów cywilnoprawnych pomiędzy sąsiadami i nie legalizowała ich wcześniejszych zachowań. Nie jest wreszcie usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez jego niezastosowanie. Zarzut ten został oparty na błędnym odczytaniu motywów zaskarżonego wyroku. Ani organy administracji, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie przyjęły, że działka nr [...] lub nowo wydzielona działka nr [...] stanowi drogę publiczną. W sprawie konsekwentnie wskazywano, że działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną. Przepis art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi. Przepis ten nie podważa zatem stanowiska Sądu pierwszej instancji, lecz je potwierdza. Dla oceny dostępu do drogi publicznej istotne było bowiem to, że działka nr [...] ma połączenie z ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną. Taki model dostępu jest dopuszczalny zarówno na gruncie art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzut ten nie mógł więc przynieść pożądanego rezultatu. Z tych przyczyn, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.