I OSK 14/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 690/22 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 marca 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/605/2022/2950/DG w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. II. odstępuje od zasądzenia od [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 690/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpatrzeniu skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 marca 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/605/2022/2950/DG w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Żory z dnia 14 lutego 2022 r. nr DŚR/52110/1/2022/PS, 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Żory z dnia 14 lutego 2022 r., którą odmówiono [...] przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad ojcem - [...], legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia 26 października 2021 r., bowiem niepełnosprawność ojca powstała po ukończeniu 25-go roku życia, zatem nie spełnia warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W uzasadnieniu organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji odnośnie czasu uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności jednakże wskazał, że świadczenie nie przysługuje bowiem zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. [...] ma 83 lata i jest żonaty, jego 75-letnia żona - [...] posiada orzeczenie Obwodowej Komisji Lekarskiej do spraw Inwalidztwa i Zatrudniania nr 3 w Jastrzębiu z dnia 27 lutego 1995 roku, z którego wynika, iż została zaliczona do drugiej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia (obecnie druga grupa inwalidów z ogólnego stanu zdrowia jest odpowiednikiem aktualnego stopnia niepełnosprawności na poziomie umiarkowanym). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniósł [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, wyłączenie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej kryteria wynikające z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., w sytuacji, gdy małżonek nie może z przyczyn obiektywnych i oczywistych takiej opieki sprawować, narusza konstytucyjne zasady równości, sprawiedliwości społecznej i ochrony rodziny. W ocenie Sądu fakt, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji stan zdrowia matki skarżącego i zarazem żony osoby wymagającej opieki nie został wykazany stosownym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może jeszcze przesądzać, że umożliwia jej sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, a tym samym uniemożliwia ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącego jako syna osoby wymagającej opieki. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.: - art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), dalej: "ustawa", poprzez uznanie, że w świetle brzmienia ww. przepisu nielegitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest przeszkodą do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, w szczególności z uwagi na wiek małżonka (powyżej 75 lat), w sytuacji gdy brzmienie przepisu wprost wskazuje, na przeszkodę do przyznania świadczenia, o ile współmałżonek nie legitymuje się tymże orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, w sytuacji gdy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób kompleksowy, nie wykazano istotnego wpływu naruszeń na wynik sprawy, a jednocześnie materiał dowodowy wskazuje, że brak jest uchybień, które miały by mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł [...] dochodząc jej oddalenia i zasądzenia koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przypomnieć należy, że ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego [...] sprawuje opiekę nad legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ojcem - [...]. [...] ma 83 lata i jest żonaty, jego 75-letnia żona - [...] fposiada orzeczenie Obwodowej Komisji Lekarskiej do spraw Inwalidztwa i Zatrudniania nr 3 w Jastrzębiu z dnia 27 lutego 1995 roku, z którego wynika, iż została zaliczona do drugiej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia (obecnie druga grupa inwalidów z ogólnego stanu zdrowia jest odpowiednikiem aktualnego stopnia niepełnosprawności na poziomie umiarkowanym). Osią sporu w niniejszej sprawie jest zatem czy świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane innemu członkowi rodziny, zobowiązanemu do alimentacji w dalszej kolejności, gdy małżonek jako zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności tej opieki faktycznie sprawować nie może. Wskazać należy, że na uwzględnienie i to w stopniu narzucającym konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku zasługuje zarzut materialny naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Treść przytoczonych przepisów jest czytelna, zrozumiała i nie budzi żadnych wątpliwości językowych i interpretacyjnych. Również Sąd I instancji nie kwestionował literalnej treści wyżej przytoczonych regulacji prawnych, a jedynie mając na uwadze fakt, że w niniejszej sprawie współmałżonek osoby wymagającej opieki (a który sam nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), był bezspornie i obiektywnie - co wynika z akt sprawy - osobą chorą posiadającą orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, przyjął, że treść przepisów, zawartych w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz zestawienie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. z odpowiednimi przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - art. 27 k.r.i.o. należało - w drodze wyjątku, w tym przypadku- odczytywać w sposób odmienny od ich literalnej treści, a w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami praworządności, równości oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych. Z tego powodu Sąd Wojewódzki, odwołując się do konstytucyjnych norm sprawiedliwości społecznej i wspierania rodziny, uzasadnił swoje stanowisko. W ocenie składu orzekającego, nie można się jednak zgodzić z wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądem Sądu wojewódzkiego. Omawiając sporne w sprawie zagadnienie posłużyć się należy stanowiskiem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OSP 2/22 podjętej w pełnym składzie (7 sędziów), w której Sąd stwierdził, że formułując warunki odstąpienia od literalnego rozumienia przepisu, w orzecznictwie wskazuje się, że może to mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Dalej w uchwale skazuje się, że zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. W świetle powołanej uchwały należy przyjąć, że nie jest rolą sądu administracyjnego znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego dla zasad przyznawania w konkretnym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, ale zbadanie czy w danej sprawie organ prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa. Decyzja wydawana w kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest bowiem decyzją uznaniową. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale brzmienie nadane ustawie przez ustawodawcę względem standardów konstytucyjnych nie jest przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. W przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (m.in. syn), jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane - zdaniem składu poszerzonego - nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca - jak wskazano w uchwale - był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. W konsekwencji, ponownie podkreślić należy, Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale stwierdził, iż "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2022 r., I OSK 148/22; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2022 r., I OSK 161/22). Pogląd ten w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, a to skutkuje uznaniem skargi kasacyjnej organu za usprawiedliwioną. Za skuteczny należy zatem uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wyrokowi Sądu Wojewódzkiego nie można natomiast skutecznie zarzucić naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie i prawidłowo, zaś uchylenie wyroku Sądu I instancji miało swoją podstawę w nieprawidłowo dokonanej przez ten Sąd interpretacji przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji. Konkludując, powyższe prowadziło do wniosku, że zarzut materialnoprawny oparty na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych był trafny. Jak bowiem wyżej wywiedziono nie legitymowanie się przez małżonka osoby chorej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza dalszego członka rodziny od możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a.