I OSK 1500/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 30 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 931/22 w sprawie ze skargi T. T. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z 23 listopada 2022 r. nr GK-I.7220.37.2022.AG w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników pracy geodezyjnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 30 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 931/22 oddalił skargę T.T. (dalej "skarżący") na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z 23 listopada 2022 r. nr GK-I.7220.37.2022.AG w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników pracy geodezyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. błędne zastosowanie przepisu § 36 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (dalej: "rozporządzenie w sprawie standardów"), w związku z żądaniem od wykonawcy prac geodezyjnych "zaświadczenia z Gminy o przeznaczeniu działki", w przypadku wykonywania podziałów w trybie podziałów nieruchomości rolnych i leśnych; 2. błędne zastosowanie art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w związku z twierdzeniem, że oznaczenie użytku w ewidencji gruntów i budynków jako "B" - tereny mieszkaniowe, pomimo przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny rolne, powoduje, że terenu tego nie można uznać za nieruchomość wykorzystywaną jedynie na cele rolne i podział takiej nieruchomości możliwy jest tylko na zasadach i w procedurze określonej w ustawie o gospodarce nieruchomościami; 3. błędną wykładnię art. 12 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej: "Pgik"), w zw. z § 7 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (dalej; "rozporządzenie w sprawie egib"), w związku z twierdzeniem, że podział nieruchomości składającej się z dwóch sąsiadujących ze sobą działek ewidencyjnych nie służy realizacji jednego celu zgłoszonej pracy geodezyjnej, oraz że podziału nieruchomości nie można dokonać bez wcześniejszego połączenia działek ewidencyjnych. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 30 marca 2023 r., sygn. akt. II SA/Bk 931/22 i poprzedzającej go decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z 23 listopada 2022 r. nr GK-1.7220.37.2022.AG w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników pracy geodezyjnej; 2. zasądzenie od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego; 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podnoszonych w niej twierdzeń. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Siemiatyckiego z 13 października 2022 r. odmawiającą przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów powstałych w wyniku wykonania przez skarżącego – T.T. prowadzącego działalność gospodarczą "Biuro usług geodezyjno-kartograficznych T.T." pracy geodezyjnej, której celem było sporządzenie mapy z projektem podziału nieruchomości o numerach działek nr A i B położonych w obrębie [...], gm. [...]. Na wstępie wskazania wymaga, że przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 z poźn. zm., dalej "p.g.k.") oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390, dalej "egib") wskazują schemat działania organu, jak też wykonawcy zgłoszonej pracy geodezyjnej w ramach weryfikacji przekazanych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Ze wskazanych przepisów wynika, że organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1a p.g.k., oraz opracowywania wyników tych pomiarów; 2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych (art. 12b ust. 1 p.g.k.) Następnie na podstawie art. 12b ust. 1 p.g.k. organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem: 1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów, b) kompletności przekazywanych wyników; 2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych. W myśl art. 12b ust. 3 i 4 p.g.k. wyniki weryfikacji utrwala się w protokole (wynik może być pozytywny lub negatywny). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (art. 12b ust. 6). Wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma wówczas prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 7). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (art. 12b ust. 8). Z powyższych przepisów wprost wynika, że pierwszym etapem tej procedury jest przekazanie materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych przez ich wykonawcę do organu prowadzącego ewidencję gruntów (ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej), który przeprowadza ich weryfikację pod względem kryteriów określonych w art. 12b ust. 1 p.g.k. Ten etap oparty jest wyłącznie na czynnościach materialno-technicznych i kończy się protokołem weryfikacyjnym. Natomiast drugi jest stricte procesowy, dlatego też powinien odpowiadać regułom postępowania administracyjnego określonym w k.p.a. W przedmiotowej sprawie w pierwszym etapie weryfikacji (opartym na czynnościach materialno-technicznych) Starosta dokonał z wynikiem negatywnym weryfikacji zgłoszonej pracy geodezyjnej wskazując na naruszenia określone w protokole weryfikacyjnym. Zastrzeżenia Starosty dotyczyły dwóch uchybień: 1. braku przedłożenia zaświadczenia z Gminy o przeznaczeniu nieruchomości; 2. naruszenia § 7 ust. 7 egib, bowiem granica podziałowa proponowanego podziału nieruchomości pokrywa się z istniejącą granicą działek nr A i B a w konsekwencji podziałowi uległa jedynie działka nr B, natomiast na szkicu linia podziałowa podzieliła działkę B na trzy nowe działki, a działkę nr A na 2. W konsekwencji organ uznał, że w jednym operacie technicznym wykonane zostały dwa asortymenty prac geodezyjnych – połączenie działek o numerach A i B a następnie ich podział. Powyższe poskutkowało wydaniem decyzji o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej, powstałej w wyniku realizacji pracy geodezyjnej, która utrzymana została w mocy przez Podlaskiego WINGiK. W ocenie Podlaskiego WINGiK Starosta miał prawo żądać od wykonawcy uzupełnienia brakujących dokumentów, tj. zaświadczenia z Gminy o przeznaczeniu nieruchomości. Istotne znaczenie miało bowiem określenie jakie przeznaczenie posiada działka, aby można było właściwie ocenić wg jakich przepisów dokonywany będzie podział, tj. w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami czy na podstawie przepisów ustawy p.g.k. Obowiązek ustalenia reżimu prawnego, według którego wykonawca prac geodezyjnych wykona dokumentację podziałową spoczywa na wskazanym podmiocie, co wynika z art. 92 u.g.n. Organ wskazał ponadto, że działki nr A i B znajdują się w jednej księdze wieczystej, co oznacza, że w takim przypadku możliwe było połączenie działek w jedną nieruchomość w trybie zmiany ewidencyjnej polegającej na wykreśleniu z rejestru gruntów dwóch działek i ujawnieniu nowej działki o nowym numerze. Podział nieruchomości stanowi natomiast odrębną procedurę. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji słusznie wytknął wykonawcy, że zgłoszenie pracy geodezyjnej służy realizacji tylko jednego wskazanego celu (art. 12 ust. 2b p.g.k.). Procedura jednoczesnego połączenia i ponownego podziału działek gruntu możliwa jest jedynie w oparciu o przepisy art. 98b u.g.n. lub 101-108 u.g.n. Stanowisko organów znalazło akceptację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Przechodząc do rozpoznania złożonej skargi kasacyjnej, uznać należy, że nie zawiera ona uzasadnionych podstaw. Za niezasadne należy uznać zarzuty dotyczące błędnego zastosowania § 36 pkt 8 rozporządzenia a także art. 92 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów operat techniczny powinien zawierać poświadczone za zgodność z oryginałem kopie innych dokumentów niepochodzących z zasobu, które zostały wykorzystane przez wykonawcę. Wedle drugiego natomiast, za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji błędnie zastosował wskazane przepisy poprzez poparcie stanowiska organów odnoszącego się do konieczności przedłożenia zaświadczenia z Gminy o przeznaczeniu działki a także bezzasadne uznanie, że sporne działki nie są działkami rolnymi, zgodnie z zapisami mpzp. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, że nie można bezspornie uznać, iż przedmiotowe działki były w pełni działkami rolnymi. Sam wykonawca, w operacie wskazał bowiem, że na części działki nr B znajduje się budynek oznaczony symbolem "B", co oznacza tereny mieszkaniowe, do których należą grunty niewchodzące w skład gruntów rolnych zabudowanych. Organ zatem posiadając wątpliwości (pomimo mpzp) i z uwagi na wskazanie przez samego skarżącego w przedłożonym operacie technicznym działki oznaczonej symbolem "B", nie mógł bezsprzecznie ustalić, że działka ta jest w pełni działką rolną a tym samym jakie przepisy należało zastosować przy jej podziale. Skarżący zrealizował bowiem podział nieruchomości rolnej, podczas gdy załączony do operatu technicznego dokument w postaci wypisu z rejestru gruntów potwierdzał, że dzielona działka jest w części nieruchomością gruntową zabudowaną i zurbanizowaną. Z tego też względu zarówno organy, jak i Sąd I instancji doszły do słusznych wniosków, że konieczne było przedstawienie stosownego zaświadczenia z Gminy o przeznaczeniu tejże działki w planie zagospodarowania przestrzennego. Pomimo podnoszonych przez skarżącego kasacyjnie kwestii, że ww. działka w mpzp stanowiła działkę rolną, to dostrzeżone wyżej nieścisłości, w ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę, mogły stanowić o odmowie przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, tylko bowiem w sytuacji, gdy nieruchomość w planie miejscowym została przeznaczona na cele rolne, jej ewidencyjny podział dokonywany jest z wyłączeniem materialnoprawnych i procesowych warunków określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem wyjątków wskazanych w art. 92 ust.1 u.g.n. Jeżeli zatem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają na nieruchomości jakikolwiek inny niż rolny sposób jej zagospodarowania, to w takim przypadku nieruchomość nie może być traktowana jako przeznaczona jedynie na cele rolne. Wówczas jej poddział ewidencyjny może być dokonany jedynie na warunkach i w procedurze określonej ustawą o gospodarce nieruchomościami, tak, jakby nieruchomość ta była przeznaczona na inne cele niż rolne. Uznać zatem należy, że organ zasadnie wezwał skarżącego do przedłożenia stosownego zaświadczenia z Gminy, bowiem dokument ten bezsprzecznie stanowił podstawę do wykazania, że sporna nieruchomość wyłączona jest /bądź nie/ spod reżimu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec jego nieprzedstawienia, organ zobligowany był do wytknięcia tego faktu wykonawcy, co stanowiło jedną z podstaw wydania decyzji odmownej w sprawie. Ponadto skarżący w przedłożonym operacie, pomimo powołania w sprawozdaniu technicznym podstawy prawnej - ustawy p.g.k., Rozporządzenia z 18 sierpnia 2020 r. i Rozporządzenia z 27 lipca 2021 r., w swoich odwołaniach powoływał się m.in. na przepisy u.g.n., wskazując na art. 92 ust. 1 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjnej wskazuje, że takie działania były pozbawione podstawy prawnej bowiem brak jest możliwości jednoczesnego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Nie mógł odnieść skutku również zarzut naruszenia art. 12 ust. 2b pkt 2 p.g.k. przez jego błędną wykładnię w zw. z § 7 ust. 7 e.g.i.b. Wedle brzmienia art. 12 ust. 2b pkt 2 p.g.k. zgłoszenie prac geodezyjnych lub prac kartograficznych obejmuje prace służące realizacji jednego celu, z uwzględnieniem ust. 2c pkt 4 p.g.k. Zgodnie z § 7 ust. 7 e.g.i.b. w przypadku połączenia działek ewidencyjnych lub podziału nieruchomości składającej się z co najmniej dwóch sąsiadujących ze sobą działek ewidencyjnych nowo powstałe działki ewidencyjne oznacza się kolejnymi liczbami naturalnymi po najwyższym wykorzystanym numerze działki ewidencyjnej w obrębie ewidencyjnym. Skarżący kasacyjnie upatruje się naruszenia wskazanych przepisów poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że podział nieruchomości składającej się z dwóch sąsiadujących ze sobą działek ewidencyjnych nie służy realizacji jednego celu zgłoszonej pracy geodezyjnej, oraz że podziału nieruchomości nie można dokonać bez wcześniejszego połączenia działek ewidencyjnych. Ze stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić. Podział ewidencyjny (geodezyjny) polega bowiem na wydzieleniu z dotychczas istniejącej i oznaczonej konkretnym numerem jednej działki ewidencyjnej, nowo utworzonych dwóch lub więcej działek ewidencyjnych. Nowe działki ewidencyjne oznacza się numerami w postaci ułamka q/p, w którym q jest liczbą naturalną oznaczającą numer działki ewidencyjnej pierwotnej podlegającej podziałowi, zaś p jest najmniejszą liczbą naturalną umożliwiającą wyróżnienie każdej nowej działki ewidencyjnej. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że skarżący w rzeczywistości przedłożoną pracą geodezyjną zrealizował dwa cele, mimo, że zgłosił tylko jeden, tj. podział spornej nieruchomości. Skoro nieruchomość przed podziałem składała się z dwóch działek ewidencyjnych i w wyniku podziału też utworzono z niej dwie działki ewidencyjne tylko w zmienionej konfiguracji przestrzennej, w rzeczywistości doszło najpierw do połączenia pierwotnych działek a następnie podziału nieruchomości na nowe działki. W opisanym przypadku zatem – jak trafnie zauważył organ II instancji, a za nim Sąd I instancji - konieczne było poprzedzenie podziału nieruchomości połączeniem działek w jedną nieruchomość w trybie zmiany ewidencyjnej, polegającej na wykreśleniu z rejestru gruntów tych dwóch działek i ujawnieniu nowej jednej działki o nowym numerze. Podział nieruchomości stanowi bowiem procedurę odrębną względem połączenia działek ewidencyjnych. Słuszne było zatem wytknięcie skarżącemu, że - stosownie do przepisu art. 12 ust. 2b p.g.i.k. - zgłoszenie pracy geodezyjnej służy realizacji tylko jednego wskazanego celu. Wskazania ponadto wymaga, że linie podziału nieruchomości wynikające ze szkicu wyznaczenia projektowanych działek nie pokrywają się z liniami przedłożonej przez wykonawcę mapy z projektem podziału nieruchomości. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ze strony https://mapy.geoportal.gov.pl wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została już podzielona na dwie działki ewidencyjne o numerach [....] i [...]. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i na podstawie art. 184 P.p.s.a., ją oddalił.