I OSK 151/22

Dnia 2 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 642/20 w sprawie ze skargi Gminy T. na decyzję Ministra R. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2021 r., I SA/Wa 642/20 oddalił skargę Gminy T. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda M. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w obrębie T. Nr [...], stanowiącego działkę nr [...] o powierzchni 8,26 ha oraz prawa własności znajdujących się na ww. gruncie budynków, budowli i urządzeń, w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,1463 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Starosta L. pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. przekazał Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa wniosek Gminnej Spółdzielni "S." w T. z dnia [...] lipca 2016 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody M. z dnia [...] lutego 2007 r., w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,1463 ha, wydzielonej z działki nr [...] na podstawie decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] października 2011 r. Następnie Wójt Gminy T. pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody M., w części dotyczącej działki nr [...], wskazując, że przedmiotowy grunt podlegał komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.1990.43.253 ze zm.), dalej jako "u.p.w.". Ostateczną decyzją Wojewody M. dnia [...] czerwca 2018 r. stwierdzono, że z dniem 27 maja 1990 r. Gmina T. nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie prawo własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej T., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,1463 ha. Następnie Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. stwierdził, że decyzja Wojewody M. z dnia [...] lutego 2007 r., w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,1463 ha, została wydana z naruszeniem prawa. Organ ten wskazał, że działka nr [...], skomunalizowana decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., wchodziła w skład nieruchomości uwłaszczonej decyzją Wojewody M. z dnia [...] lutego 2007 r. Nieruchomość ta w dniu [...] grudnia 1990 r. stanowiła własność Gminy T., a zatem Wojewoda M. nie był właściwym organem w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez P. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu oraz prawa własności budynków, budowli i urządzeń na nim się znajdujących. Wójt Gminy T. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] grudnia 1990 r. stanowiła własność Gminy T. na podstawie decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] czerwca 2018 r., a tym samym Wojewoda M. był organem niewłaściwym w sprawie wydania decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. Minister wskazał, że z akt sprawy wynika także, iż decyzja ta została doręczona Urzędowi Gminy w T. w dniu [...] marca 2007 r., a zatem 10-letni termin, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. upłynął w dniu [...] marca 2017 r., a tym samym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności ww. decyzji, a jedynie stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa. Gmina T. złożyła skargę na ww. decyzję Ministra Rozwoju zarzucając: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy, z uwagi na stan faktyczny sprawy, winien on mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, a nadto naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie przez organ działań niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przeprowadzenie przez organ nieprawidłowej oceny dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Sąd podkreślił, że działka nr [...] wydzielona została z działki nr [...] decyzją Wójta Gminy T. z dnia [...] października 2011 r., a stosownie do decyzji komunalizacyjnej Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2018 r., stała się z dniem [...] maja 1990 r. własnością Gminy T. Oznacza to, że Wojewoda M. rozpoznając wniosek P. o wydanie decyzji na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2004.261.2603 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", nie był właściwy do jego rozpatrzenia. W związku z tym decyzja z dnia [...] lutego 2007 r. w zakresie działki nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina T. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że jeżeli przepis prawa dopuszcza jego rozbieżną interpretację, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa, co w konsekwencji spowodowało odmowę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wobec braku spełnienia przesłanki określonej w ww. przepisie k.p.a. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W motywach skargi kasacyjnej powyższy zarzut szerzej uzasadniono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przechodząc do oceny zarzutu kasacyjnego należy zauważyć, iż jest to zarzut prawa materialnego, dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie owych przepisów. Tak sformułowany zarzut kasacyjny generalnie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonego wyroku. Ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować, bowiem to do autora kasacji należy podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do przepisów postępowania także wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno natomiast przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Jakkolwiek przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), to jest to możliwe jednak tylko wtedy, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, autor kasacji winien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast stawiając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016 r., I OSK 735/15; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r., I OSK 1592/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Postawiony w niniejszej sprawie zarzut kasacyjny powyższego warunku nie spełnia. Nie wskazuje bowiem zarówno na wady procesu wykładni prawa, jaki i wady dokonanej subsumcji. Ponadto należy dostrzec, iż przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter blankietowy, przewidując skutek nieważności dla decyzji dotkniętej rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten samodzielnie nie wywołuje skutku nieważności, lecz aby skutek ten mógł zastać stwierdzony, konieczne jest wskazanie, jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący. Przepis taki nie został podany w samym zarzucie kasacyjnym, bowiem za taki nie może być uznany art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., będący przepisem wynikowym na gruncie postępowania sądowego. Przepis, uznawany przez autora kasacji za naruszony w sposób rażący, nie wynika także z uzasadnienia skargi kasacyjnej. W tej części uzasadnienia kasacji, która obejmującej wyjaśnienie podstaw kasacyjnych, nie został bowiem wskazany jako naruszony jakikolwiek innym przepis, poza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uniemożliwia to efektywną kontrolę zaskarżonego wyroku w oparciu o tak skonstruowany zarzut. Podobnie wadliwie sformułowany został zarzut naruszenia przepisu wynikowego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza ich nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje, iż zarzut naruszenia przepisu wynikowego nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, a autor skargi kasacyjnej chcąc powołać się na zarzut naruszenia takiego przepisu jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym uchybił sąd I instancji, podejmując rozstrzygnięcie w oparciu o konkretny przepis wynikowy (vide: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 87/10; wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., I OSK 1311/10; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jakkolwiek zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. powiązany został z zarzutem naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskutek rażącego naruszenia prawa, to jednak niewskazanie przepisu, który – zdaniem autora kasacji – został rażąco naruszony, uniemożliwia efektywną ocenę zaskarżonego wyroku na podstawie tak określonego w skardze kasacyjnej wzorca kontroli. Na marginesie powyższych uwag natomiast wypada także zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że rażące naruszenie prawa nie występuje w sytuacji gdy do naruszenia przepisów dochodzi wskutek rozbieżnej interpretacji. Zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji, niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące są stwierdzenia nieważności decyzji (vide: W.Chróścielewski [w:] W.Chróścielewski (red.), Z.Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019, uwagi do art. 156; M.Jaśkowska [w:] M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, uwagi do art. 156; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996/1/37; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2009 r., I OSK 1442/08; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2018 r., II OSK 1309/17; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., II OSK 447/16; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2017 r., II OSK 1405/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.