I OSK 1512/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.B. i S.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 lutego 2022r., sygn. akt I SA/Wa 2578/21 w sprawie ze skargi Z.B. i S.B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 26 sierpnia 2021r. nr DLI.VII.7615.61.2021.ASw w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z.B. i S.B. solidarnie na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.B. i S.B. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: organ) z 26 sierpnia 2021 r., nr DLI.VII.7615.61.2021.ASw, w przedmiocie ustalenia odszkodowania, wyrokiem z 11 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2578/21, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli skarżący zastępowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: I. naruszenie prawa materialnego tj.: 1. § 36 ust. 1 i 2 w zw. z § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej jako: Rozporządzenie) w zw. z art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899; i dalej jako: u.g.n. poprzez uznanie, że operat szacunkowy sporządzony w celu ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości został sporządzony prawidłowo i mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy operat w sposób oczywisty zaniżał wartość przedmiotowej nieruchomości, a biegły błędnie przyjął do grupy porównawczej działki położone na rynku regionalnym, uzasadniając to brakiem podobnych nieruchomości na rynku lokalnym, pomimo faktu, że przy realizacji inwestycji drogowej, będącej przyczyną wywłaszczenia nieruchomości należących do Skarżących, Organ przejął własność wielu innych nieruchomości sąsiednich, ustalając przy tym odszkodowanie w stawkach znacznie przewyższających te, przyjęte w niniejszej sprawie, 2. art. 157 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez uznanie, że zakwestionowanie operatu szacunkowego w trybie art. 157 u.g.n. należy do obowiązków strony, czego strona w niniejszej sprawie nie uczyniła, zwłaszcza poprzez nieprzedstawienie kontroperatu szacunkowego oraz niewystąpienie z wnioskiem o zbadanie kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n. operat sporządzony przez innego rzeczoznawcę nie może stanowić podstawy do oceny operatu zleconego w postępowaniu administracyjnym przez Organ, wobec czego przedłożenie kontroperatu było bezcelowe, natomiast z wnioskiem o kontrolę kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców Skarżący zwrócili się w odwołaniu z dnia 27 stycznia 2021 r. od decyzji Wojewody Podkarpackiego z 12 stycznia 2021 r., znak: N-III.7570.1.2720.2020. II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej jako: k.p.a.) poprzez uznanie, że Organ oraz Organ odwoławczy, wydając decyzję, rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, dając za dość zasadom ustanowionym w przepisach k.p.a., w sytuacji, gdy Organ zaniechał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za przejęte prawo własności nieruchomości oraz oparł się wyłącznie na operacie szacunkowym złożonym przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego w oderwaniu od innych dowodów i informacji możliwych do powzięcia w tym postępowaniu, zwłaszcza posiadanych przez Organ informacji w kwestii wycen innych nieruchomości będących przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego w związku z realizacją tej samej Inwestycji drogowej - co skutkowało wydaniem decyzji zaniżającej wysokość odszkodowania przyznanego Skarżącym, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, że pomimo iż zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do państwa poprzez równe traktowanie stron (właścicieli gruntów podobnych) i stosowanie podobnych cen nieruchomości wywłaszczonych w tam samym czasie pod tę samą inwestycję - okoliczności, że inne działki położone na tym samym rynku lokalnym zostały odmiennie wycenione, nie oznacza, że operat w tej sprawie został wadliwie oceniony przez Organ, w sytuacji, gdy to właśnie z zasady równego traktowania wynika powinność Organu do uwzględnieniu przy ocenie prawidłowości sporządzenia operatu w niniejszej sprawie także informacji posiadanych przez Organ dotyczących wycen nieruchomości w innych postępowaniach prowadzonych w tym samym czasie i w związku z tą samą inwestycją. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z kwotą 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skargowej od pełnomocnictwa oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. W takim przypadku, pierwszeństwo rozpoznania, co do zasady, przynależy zarzutom obejmującym naruszenie norm postępowania. W analizowanym stanie faktycznym wskazywane naruszenia o charakterze procesowym powiązane są bezpośrednio z sygnalizowaną w środku zaskarżenia wadliwością materialnoprawną - z tej też przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadną łączną ich ocenę. Istota sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu został wadliwie oceniony przez organ jako prawidłowy. O wadliwości operatu szacunkowego ma zdaniem strony skarżącej kasacyjnie świadczyć to, że wartość przedmiotowej nieruchomości została w sposób oczywisty zaniżona w stosunku do innych nieruchomości sąsiednich. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.; dalej: specustawa drogowa) do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a (odszkodowania za nieruchomość wskazaną w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która staje się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego) stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b specustawy drogowej). Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest przez rzeczoznawcę majątkowego na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n., wartość rynkowa nieruchomości. Przy jej określaniu (art. 134 ust. 2 u.g.n.) uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Przez wartość rynkową nieruchomości należy rozumieć jej przewidywaną cenę, która jest możliwa do uzyskania na rynku. W związku z tym pojęcie to nie może być utożsamiane z wartością odszkodowania z tytułu szkody, jaką ponieśli byli właściciele gruntu, który dotąd stanowił ich własność, z tytułu wywłaszczenia. Wspomniane pojęcie szkody jest bowiem pojęciem znacznie szerszym. Do unormowania zawartego w art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. nawiązuje zaś wprost przepis art. 151 ust. 1 u.g.n., stanowiąc, że wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji (§ 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555; dalej: "rozporządzenie z 2004 r."). Niewątpliwie nabycie własności nieruchomości poprzez wywłaszczenie nie następuje w wyniku zawarcia transakcji sprzedaży na warunkach rynkowych między kupującym a sprzedającym. Wysokość odszkodowania za inne wywłaszczone nieruchomości nie może być zatem brana przez rzeczoznawcę majątkowego ustalającego wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości (§ 5 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r.). Za szczególne warunki transakcji uważa się w szczególności sprzedaż dokonaną w postępowaniu egzekucyjnym, sprzedaż z bonifikatą, sprzedaż z odroczonym terminem zapłaty lub sprzedaż z odroczonym terminem wydania nieruchomości nabywcy (§ 5 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r.). Z kolei ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne (§ 5 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r.). Przy określaniu wartości nieruchomości należy w pierwszej kolejności brać pod uwagę ceny transakcyjne na lokalnym rynku nieruchomości za nieruchomości podobne. Ceny transakcyjne uzyskiwane na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości można brać pod uwagę przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości (§ 26 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r.). Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków (§ 26 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r.). W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się wartość rynkową nieruchomości przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (§ 36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r.). Istotne znaczenie ma zatem to, czy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową (zob. § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 2004 r.). Operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracji, ani też sądu. Jednak operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ale musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. W takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, budzący uzasadnione wątpliwości, wymaga wyjaśnienia. Merytoryczna ocena zawartości operatu szacunkowego może być natomiast dokonana tylko przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie określonym w art. 157 u.g.n. W myśl tego przepisu organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych dokonuje oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w określonym w tym przepisie terminie i wg określonych w nim zasad. W przepisie tym nie wskazano expressis verbis podmiotu uprawnionego do wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że o taką ocenę może wystąpić każdy, przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera bowiem w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Jeżeli strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to w pierwszej kolejności powinna przedstawić organowi swoje zastrzeżenia do operatu. W przypadku gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłą na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane przez stronę, to na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Tak więc strona powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. Na marginesie należy zauważyć, że obowiązek informowania o treści art. 157 ust. 1 u.g.n. nie wynika ani z przepisów tej ustawy ani z przepisów rozporządzenia z 2004 r. Zasady informowania stron o ich uprawnieniach procesowych, wynikającej z art. 9 k.p.a., nie można interpretować tak szeroko, by obejmowała ona wszelkie sugestie co do kierunków postępowania dowodowego, które ewentualnie mogą być korzystne dla strony (wyrok NSA z 8 lutego 2018 r., I OSK 1963/17). Nie oznacza to bynajmniej zwolnienia organu z obowiązku udzielania stronom i innym osobom uczestniczącym w postępowaniu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniosły one szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.). O potrzebie wystąpienia przez organ z wnioskiem o weryfikację operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości operatu. Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu. Jeżel9i organ nie ma żadnych wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego, będącego podstawą decyzji odszkodowawczej, to nie można czynić organowi zarzutu nieskorzystania z możliwości przewidzianych art. 157 ust. 1 u.g.n. Nadmienić bowiem wypada, że strona zawsze może sama wystąpić do wspomnianej organizacji domagając się przedmiotowej oceny operatu. Zaniechanie przez organ wystąpienia o taką ocenę, gdy strona kwestionuje prawidłowość operatu w opozycji do pozytywnej oceny organu, nie uzasadnia zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe. Dopuszczalnym sposobem oceny mocy dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. może być porównanie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu z kontroperatem sporządzonym na zlecenie strony. Nie stoi temu na przeszkodzie fakt, że jeden rzeczoznawca ma status biegłego powołanego w danej sprawie administracyjnej, zaś drugi jest autorem operatu szacunkowego, który ma charakter dowodu prywatnego przedstawionego przez stronę postępowania. W razie wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego organ powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości, w szczególności poprzez żądanie wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny przez jego autora. W razie powzięcia, w wyniku takiego porównania oraz przy wykorzystaniu stanowisk autorów operatów, wątpliwości co do tych kwestii, które dla swojego wyjaśnienia wymagają wiadomości specjalnych, uzasadnione jest wystąpienie do organizacji rzeczoznawców majątkowych o zweryfikowanie operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że Sąd I instancji nie naruszył art. 157 ust. 1 i 2 u.g.n. akceptując stanowisko organu, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ nie był zobligowany do wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu w trybie określonym w art. 157 u.g.n., skoro organ uznał, że prawidłowość sporządzenia operatu nie budzi wątpliwości organu. Zawarty w odwołaniu wniosek skarżących o kontrolę kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców nie był wiążący dla organu odwoławczego. Przedłożenie kontroperatu przez skarżących nie było bezcelowe, bowiem porównanie treści operatu sporządzonego na zlecenie organu oraz kontroperatu mogłoby skutkować oceną o potrzebie weryfikacji tego pierwszego w trybie art. 157 u.g.n. Nie jest również zasadny zarzut, że organ odwoławczy zaniechał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość oraz oparł się wyłącznie na operacie szacunkowym złożonym przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego w oderwaniu od innych dowodów i informacji możliwych do powzięcia w tym postępowaniu, zwłaszcza posiadanych przez organ informacji w kwestii wycen innych nieruchomości będących przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego w związku z realizacją tej samej inwestycji drogowej. Ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość następuje bowiem na podstawie operatu szacunkowego sporządzanego przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie organu. Organ prowadzący postępowanie nie może dokonywać własnych ustaleń dotyczących wysokości odszkodowania pomijając ustalenia rzeczoznawcy majątkowego. Organ nie może również ustalić wysokości odszkodowania opierając się na wycenie innych nieruchomości, nawet jeżeli są to nieruchomości wywłaszczone lub przejęte na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego w związku z realizacją tej samej inwestycji drogowej. Tak więc konieczność oparcia się przez organ na ustaleniach biegłego rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez organ stoi na przeszkodzie przeprowadzeniu innych dowodów w celu ustalenia wysokości odszkodowania. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. nie dopatrując się naruszenia przez organ ww. przepisów k.p.a. poprzez oparcie się przez organ wyłącznie na operacie szacunkowym złożonym przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. należy przypomnieć treść przepisów k.p.a., które miałyby zostać naruszone przez organy administracji. I tak, przepisy te stanowią, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1). Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2). Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie proces realizacji inwestycji drogowej powinien stanowić spójną całość uwzględniającą również wynikające z niego indywidualne postępowania mające za przedmiot ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie poszczególnych nieruchomości. Skoro bowiem organ jedną decyzją przejął prawo własności wielu różnych nieruchomości leżących na terenie objętym Inwestycją drogową, to nie może orzekać w indywidualnych sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie poszczególnych nieruchomości w zupełnym oderwaniu od pozostałych postępowań odszkodowawczych dotyczących innych nieruchomości przejętych na tej samej podstawie. Z zasady równego traktowania wynika powinność organu do uwzględnienia przy ocenie prawidłowości sporządzenia operatu w niniejszej sprawie także informacji posiadanych przez organ w związku z wyceną nieruchomości w innych postępowaniach wywłaszczeniowych prowadzonych w tym samym czasie, pod tę samą inwestycję. Oznacza to, że organ powinien zakwestionować z urzędu operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie, skoro nieruchomość należącą do Skarżących wyceniono na kwotę 27,83 zł za 1 m2, a podobną nieruchomość leżącą w bliskim sąsiedztwie wyceniono na kwotę 42,60 zł za 1 m2. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie powołała się na swoje wyliczenia dotyczące ceny 1 m2 kompleksu nieruchomości wystawionych na przetarg zarządzeniem Burmistrza Gminy i Miasta Sokołów Małopolski z 30 czerwca 2021 r., mającej wynosić 175,99 zł za 1 m2. Powyższe świadczy zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, że biegły rzeczoznawca przy sporządzaniu operatu szacunkowego błędnie pominął analizę transakcji zawieranych w obrębie rynku lokalnego i nieskutecznie oparł wyliczenia na transakcjach badanych w obrębie rynku regionalnego. Powyższa argumentacja strony skarżącej kasacyjnie nie może jednak podważyć obowiązku ustalania przez organ wysokości odszkodowania wyłącznie na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego powołanego przez organ. Wprawdzie art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Nie można jednak pomijać unormowania zawartego w art. 84 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Organ nie może zatem opinii biegłego zastąpić jakimkolwiek innym dowodem, jeżeli dla prawidłowego załatwienia sprawy wymagane są wiadomości specjalne (wiedza fachowa). Takie ograniczenie zakresu przeprowadzanych dowodów nie narusza zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz obowiązku organu w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Ustalenie wartości szacunkowej nieruchomości nabywanej lub przejmowanej na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie sprowadza się do operacji arytmetycznej polegającej na wyliczeniu średniej ceny metra kwadratowego nieruchomości nabywanych lub sprzedawanych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Z przywoływanych wcześniej przepisów specustawy drogowej, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia z 2004 r. wynika, że w procesie ustalania wysokości odszkodowania w sprawach tego rodzaju, jak rozpoznawana sprawa, nie bierze się pod uwagę wszelkich transakcji, jak również bierze się pod uwagę różnego rodzaju czynniki. Na podstawie samego zestawienia cen jednego metra kwadratowego gruntu nie można zatem wywodzić, że ustalona przez rzeczoznawcę cena jednego metra kwadratowego gruntu jest ceną zaniżoną albo zawyżoną. Należy dodać, że można mówić o naruszeniu zasady równości wówczas, gdy ma miejsce odmienne traktowanie pomimo braku istotnych różnic uzasadniających zróżnicowanie traktowania. Sam fakt przejęcia wielu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie oznacza, że należy przyjąć taką samą cenę za jeden metr kwadratowy w odniesieniu do wszystkich tych nieruchomości. Przeznaczenie tych nieruchomości nie musi być bowiem takie samo. Skoro strona skarżąca kasacyjnie jedynie wskazuje na zróżnicowanie ceny jednego metra kwadratowego przyjętej w stosunku do innych nieruchomości, ale nie wskazuje, że nieruchomości te mają takie same cechy istotne z punktu widzenia przepisów normujących ustalanie wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na zasadach określonych w specustawie drogowej, to taka argumentacja musi być zakwalifikowana jedynie jako bezpodstawna polemika z nieakceptowanymi ocenami organów oraz Sądu I instancji. Zarzut naruszenia § 36 ust. 1 i 2 w zw. z § 26 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. w zw. z art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. nie został uzasadniony, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z obowiązku jego rozpatrzenia. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. i na podstawie tego przepisu orzekł o zasądzeniu od skarżących kasacyjnie na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 360 zł. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.