I OSK 1555/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 1907/23 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 1907/23 oddalił skargę M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 lipca 2023 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie: I) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. a contrario w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. a contrario w związku z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 365 § 1 K.p.c. w zw. z art. 109 § 1 i § 2 pkt 5 K.r.o. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r., poz. 447 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.w.r." a contrario w zw. z art. 193 ust. 1 pkt 1 i 2 u.w.r. w zw. z art. 194 § 1 u.w.r. polegającym na tym, że sąd nie uchylił decyzji organu II instancji pomimo naruszenia przez ten organ przepisów procesowych; ww. organ nie uwzględnił odwołania skarżącego i nie umorzył postępowania administracyjnego w sprawie; sąd nie wziął pod uwagę, że: a) w dniu wydania decyzji administracyjnej przez organ I instancji postanowienie w przedmiocie umieszczenia małoletniego syna skarżącego w rodzinie zastępczej nie istniało - zostało prawomocnie wyeliminowane z obrotu (uchylone) kilka miesięcy wcześniej; b) w dniu wydania decyzji administracyjnej przez organ I instancji istniało prawomocne postanowienie, w myśl którego brak było podstaw do umieszczenia małoletniego syna skarżącego w rodzinie zastępczej, a zarówno sąd, jak i organy administracji publicznej były rzeczonym postanowieniem związane; c) zastosowanie przepisów ustawy u.w.r. zgodnie z jej art. 5 ust. 1 pkt 2a jest możliwe wyłącznie w sytuacji, w której umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej nastąpiło na mocy orzeczenia sądu; tymczasem w dniu wydania decyzji administracyjnych przez organy I i II instancji, jak również w dniu wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie istniało orzeczenie, z którego wynikałoby, że małoletni syn skarżącego został umieszczony w rodzinie zastępczej; natomiast zgodnie z zasadą aktualności decyzji, ani sąd ani organy administracji publicznej nie mogły rozstrzygać w oparciu o stan faktyczny (orzeczenie sądu), który w dniu wydania decyzji uległ zmianie; d) ani sąd, ani organy administracji publicznej nie mogą działać w celu ochrony fiskalnego interesu państwa, bądź z innych ukrytych pobudek, z pominięciem norm prawa procesowego oraz prawa materialnego; tymczasem w niniejszej sprawie zarówno organy, jak i sąd udzielają ochrony prawnej Gminie Miasto Stołeczne Warszawa; w szczególności sąd nie zważył okoliczności, że organy nie posiadały kompetencji do wydania decyzji administracyjnej wyłącznie na tej podstawie, iż dziecko nie pozostawało pod pieczą przedstawiciela ustawowego, jak również nie wziął pod uwagę, iż czasowe pozbawienie ojca prawa do zamieszkiwania z synem i wykonywania nad nim władzy rodzicielskiej miało charakter bezprawny i nosiło cechy deliktu popełnionego przez wymiar sprawiedliwości na szkodę skarżącego oraz jego małoletniego dziecka; 2) art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 "K.p.a." art. 745 § 1 K.p.c. w zw. z art. 1 K.p.c. w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a. a contrario w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. a contrario polegającym na tym, że sąd nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku do zarzutu skarżącego, w myśl którego organ II instancji zamiast uchylić zaskarżoną decyzję oraz umorzyć postępowanie, wydał decyzję administracyjną w zakresie zastrzeżonym dla sądu cywilnego; w rezultacie sąd nie zważył, że o ewentualnych kosztach ustanowienia "rodziny zastępczej" w postępowaniu zabezpieczającym powinien rozstrzygnąć sąd rodzinny rozpoznający sprawę co do istoty, w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie. II) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2a u.w.r. polegającym na tym, że Sąd I instancji doszedł do błędnego przekonania, iż w niniejszej sprawie istnieje możliwość zastosowania przedmiotowej ustawy do ustalenia opłaty za pobyt małoletniego w rodzinie zastępczej, pomimo iż przepis powołany w zarzucie wyklucza taką możliwość w odniesieniu do sytuacji, w której nie istnieje orzeczenie sądu, bądź decyzja organu, na mocy której małoletni został umieszczony w pieczy zastępczej; w stanie faktycznym niniejszej sprawy tego typu orzeczenie nie znajdowało się natomiast w obrocie prawnym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; 2) zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie wystąpiła, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., wskazując na naruszenie szeregu przepisów dotyczących zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny zasadności ustalenia skarżącemu opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej. W sprawie bezsporne jest, że M. L. jest ojcem K. L., który na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie V Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt V Nsm 782/21 został umieszczony w rodzinie zastępczej dziadków macierzystych E. Ł. i A. Ł. Nie jest także kwestionowane, że ww. postanowienie z dnia 10 czerwca 2021 r. zostało uchylone postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie V Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 8 lipca 2022 r. Organy administracji prawidłowo też przyjęły, zaś ustalenia te znalazły potwierdzenie w materialne zgromadzonym w aktach sprawy, że na okres pobytu K. L. w rodzinie zastępczej zostało przyznane E. Ł. i A. Ł., na podstawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 7 lipca 2021 r., świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka (art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej) w wysokości 746 zł. Następnie organ I instancji decyzją z dnia 26 maja 2022 r. zmienił decyzję własną z dnia 7 lipca 2021 r. podwyższając od 1 czerwca 2022 r. przyznane świadczenie pieniężne na pokrycie kosztów utrzymania w rodzinie do kwoty 785 zł, a wygaśnięcie ww. decyzji z dnia 26 maja 2022 r. nastąpiło na skutek decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 22 września 2022 r. Świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka nie przysługiwało E. Ł. i A. Ł. od dnia 9 lipca 2022 r. Mając na uwadze powyższe ustalenia wskazać należy, że obowiązek ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wynika z art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Stosownie do powołanego przepisu, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: 1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka; 2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Jednocześnie, zgodnie z art. 193 ust. 1a ustawy, opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Z kolei w myśl art. 194 ust. 1 opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, w całości podziela argumentację przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdził, że dokonując wykładni art. 193 ust. 1 i art. 194 ust. 1 ustawy o pieczy zastępczej nie jest możliwe przyjęcie, że decyzja nakładająca obowiązek opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ustala tę opłatę wyłącznie na przyszłość, a nie za faktyczny pobyt dziecka w placówce (rodzinie zastępczej), gdyż niweczyłoby to w istocie możliwość nałożenia opłaty za okres, w którym dziecko przebywa w pieczy zastępczej i za który zostały poniesione wydatki na jego utrzymanie i w którym organ prowadził postępowanie w kwestii tej odpłatności. Wobec jednoznacznej treści art. 193 ust. 1a u.w.r., nie ulega wątpliwości, że rozważana opłata ma być ponoszona przez rodziców (w niniejszej sprawie wyłącznie ojca K. L. z uwagi na to, że matka dziecka nie żyje) od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, a zatem jej ustalenie w drodze decyzji administracyjnej, wydawanej na podstawie art. 194 ust. 1 u.w.r., musi nastąpić z mocą od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Rodzice ponoszą bowiem opłatę od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, co należy wiązać z momentem rozpoczęcia pokrywania faktycznie przez powiat kosztów pieczy zastępczej, a zatem np. przyznania rodzinie zastępczej świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w pieczy zastępczej, czyli zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy od faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko tej pieczy (por. K. Tryniszewska [w:] Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2015, art. 193). Mając na uwadze powyższe rozważania nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości wydanych w sprawie decyzji podnoszone przez stronę kwestie związane zarówno z materialnoprawną podstawą orzeczenia sądu powszechnego o umieszczeniu małoletniego w rodzinie zastępczej dziadków macierzystych jak również okoliczność, że postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie V Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt V Nsm 782/21 zostało uchylone postanowieniem tego Sądu z dnia 8 lipca 2022 r. W okresie od 10 czerwca 2021 r. do 8 lipca 2022 r. K. L. faktycznie przebywał w pieczy zastępczej, a zatem postępowanie w tej sprawie nie było bezprzedmiotowe. Od chwili umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej do czasu opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej opłata, o której mowa w art. 193 ust. 1 u.w.r. powinna zostać uiszczana. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (błędnie określonego jako "art. 141 § 4 K.p.a."), że Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku do zarzutu skarżącego, w myśl którego organ II instancji zamiast uchylić zaskarżoną decyzję oraz umorzyć postępowanie, wydał decyzję administracyjną, wyjaśnić należy, że zgodnie ww. przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. Skład rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a., jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, ewentualnie gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Także zastrzeżenia autora skargi kasacyjnej co do sposobu odniesienia się do zarzutów skargi nie mogą być uzasadniane za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Jeżeli bowiem Sąd I instancji dokonał w uzasadnieniu ogólnej oceny określonych zarzutów albo bezzasadność pewnych zarzutów wynika z całości przedstawionych w uzasadnieniu rozważań lub z łącznej oceny argumentów skargi, albo postawione zarzuty nie wykazują dostatecznego związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego, to nie można w tej sytuacji skutecznie zarzucać naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 850/09, z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1766/10, z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1824/10, z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt OSK 1700/16 oraz z dnia 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1231/21). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku sporządzone zostało zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a.