I OSK 1567/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 marca 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1694/23 w sprawie ze skargi E.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] lipca 2023 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z [...] września 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz E.O. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 marca 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1694/23, oddalił skargę E.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wójt Gminy Kamienica decyzją z dnia [...] września 2022 r. nr [...] odmówił skarżącemu E.O. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad M.O. (matką). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzja z dnia [...] lipca 2023r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że decyzją z dnia [...] maja 2022 r. uchylono wcześniejszą decyzję organu I instancji odmawiającą skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego na matkę i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało na uzupełniony w sprawie materiał dowody i podało, że osoba wymagająca opieki jest wdową, w wieku 92 lat, mieszka razem ze skarżącym i jego synem, od 2009 r. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym ze względu na niepełnosprawność oznaczoną symbolem 05-R, jest po udarze, ma lewostronny paraliż, nadto jest leczona na choroby serca i układu krążenia, ma problemy z układem moczowym oraz leczy się z powodu zaburzeń depresyjno- lękowych. Jest osobą leżącą - nie jest w stanie samodzielnie się poruszać, jest pampersowana, wymaga aby przygotować i podać jej posiłki - jest karmiona, nie jest w stanie wykonać takich czynności jak ubranie się, utrzymanie higieny osobistej (mycie, kąpiel), zażywanie leków, nie jest zdolna aby wykonywać czynności związane z prowadzaniem domu. Pomoc i opiekę w wykonaniu powyższych czynności niepełnosprawna uzyskuje od syna – skarżącego, który jak wskazano w wywiadzie środowiskowym zapewnia jej pomoc i opiekę w zakresie pielęgnacji, utrzymania higieny osobistej (mycie ubieranie, zmiana opatrunków, pampersów), utrzymuje kontakt z lekarzem, pielęgniarką środowiskową, ze względu na tę opiekę zrezygnował z pracy w gospodarstwie rolnym. W ocenie organu odwoławczego wykazany przez skarżącego zakres opieki, nie ma charakteru tego rodzaju, ażeby zmuszał go do definitywnej rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym, biorąc pod uwagę również to, że są jeszcze inne osoby zobowiązane do współudziału w opiece nad niepełnosprawną oraz istnieje możliwość uzyskania wsparcia w opiece w ramach usług opiekuńczych. Skargę na powyższą decyzję wniósł E.O. Wspomnianym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Zdaniem Sądu, ocena, czy istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją z) zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, wymaga ustalenia, czy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu, co osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy wynika, że skarżący ma rodzeństwo, które także powinno obciążający je z mocy prawa obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 129 § 2 k.r.o. krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane jakiekolwiek obiektywne przeszkody w wywiązywaniu się przez pozostałe rodzeństwo skarżącego z obowiązku alimentacyjnego względem matki. Owszem z materiału dowodowego wynika, że rodzeństwo skarżącego cierpi na liczne choroby, jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów (w tym orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności,) świadczących o tym, że są oni całkowicie niezdolni do jakiejkolwiek pomocy matce, np. w okresie letnim, w którym praca w gospodarstwie rolnym jest intensywniejsza. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył E.O. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez: 1) naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że fakt posiadania przez osobę wymagającą opieki kilku osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji na Jej rzecz uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jednemu z Nich, w sytuacji, gdy Skarżący spełnia wszystkie ustawowe przesłanki do przyznania Jemu świadczenia pielęgnacyjnego. 2) naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego a sprawowaniem przez Niego opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo -skutkowy istnieje. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł: 1. na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie wniesionej w sprawie skargi, alternatywnie zaś przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania administracyjnego w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola NSA ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się przez skarżącą kasacyjnie prawa do rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała jej przeprowadzenia stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie prawa materialnego w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. - w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wobec powyższego zauważyć należy, że w gronie beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego znajdują się osoby najbliższe osobom wymagającym opieki, które zdecydowały się nie wykonywać działalności zawodowej z uwagi na potrzebę stałego współudziału w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest zatem udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi więc istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Związek przyczynowo-skutkowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. zachodzi zatem wówczas, gdy wymiar i charakter osobistej opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym członkiem rodziny jest na tyle absorbujący, że uniemożliwia opiekunowi podjęcie lub kontynuowanie zatrudnienia. Tym samym przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć (kontynuować) innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, a przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia dwóch kwestii tzn. czy w sytuacji, gdy żyją inne osoby zobowiązane do alimentacji wobec matki, skarżącemu można przyznać wnioskowane świadczenie, a dalej co za tym idzie, czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją skarżącego z pracy w gospodarstwie rolnym, a sprawowaną przez niego opieką nad niepełnosprawną matką. Odnosząc się do tak postawionego zagadnienia, w ocenie Sądu Kasacyjnego okoliczność, iż skarżący ma rodzeństwo, na którym ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki, nie ma znaczenia przy ocenie przysługiwania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wynika, aby przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było stwierdzenie, że obok osoby ubiegającej się o świadczenie są również inne osoby, na których w tym samym stopniu ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki i które mogłyby w pewnym zakresie opiekować się tą osobą lub udzielać wsparcia finansowego opiekunowi takiej osoby. Nie jest zatem dopuszczalna odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na to, że obowiązek alimentacyjny spoczywa także na innych osobach oraz że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, a także pozostałe osoby, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, mogłyby podzielić między siebie obciążenia związane z opieką nad osobą niepełnosprawną. Taka przesłanka negatywna przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie została przewidziana przez ustawodawcę w treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ani w art. 17 ust. 1a stanowiącego, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym, niesłusznie Sąd pierwszej instancji podzielił zawartą w zaskarżonej decyzji argumentację Kolegium, że z uwagi na fakt, iż skarżący ma rodzeństwo, obciążoną w równym stopniu co on obowiązkiem alimentacyjnym względem matki, w stosunku do którego nie ma obiektywnych przeszkód uniemożliwiających mu wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego – brak również z tego powodu jest możliwości przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. NSA zauważa, że bezsprzecznie skarżący jak i jego rodzeństwo należą do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie względem matki i jednocześnie uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie NSA ukształtowało się stanowisko, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z osób, tj. czy wnioskodawca czy może ktoś z rodzeństwa, winni sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W sytuacji zatem gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji, gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia oraz ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zaprezentowany pogląd jest w zasadzie jednolity w najnowszym orzecznictwie NSA (por. wyroki NSA z: 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1596/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt 1626/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1554/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1521/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1627/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1397/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1407/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1471/23; 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 127/23; 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 781/22; 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22; 5 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1576/22; 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21 publik. CBOSA). Oczywistym jest także, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki (na co jednoznacznie wskazuje treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w badanej sprawie nie można się zgodzić się ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów administracji i Sądu I instancji, o braku owego związku przyczynowego. Jak wynika z niekwestionowanego stanu faktycznego, matka skarżącego, lat 92, jest wdową, mieszka razem ze skarżącym i jego synem. Od 2009r. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym ze względu na niepełnosprawność oznaczoną symbolem 05-R (tj. niepełnosprawność związaną z dysfunkcją narządu ruchu, w tym m.in. wady wrodzone i rozwojowe narządu ruchu, układowe choroby tkanki łącznej, zapalenie stawów, choroby zwyrodnieniowe stawów, nowotwory narządu ruchu czy amputacje oraz wiele innych schorzeń w obrębie narządu ruchu), jest po udarze, ma lewostronny paraliż, nadto jest leczona na choroby serca i układu krążenia, ma problemy z układem moczowym oraz leczy się z powodu zaburzeń depresyjno lękowych. Jest osobą leżącą - nie jest w stanie samodzielnie się poruszać, jest pampersowana, wymaga aby przygotować i podać jej posiłki - jest karmiona, nie jest w stanie wykonać takich czynności jak ubranie się, utrzymanie higieny osobistej (mycie, kąpiel), zażywanie leków, nie jest zdolna aby wykonywać czynności związane z prowadzaniem domu. Pomoc i opiekę w wykonaniu powyższych czynności niepełnosprawna uzyskuje od syna – skarżącego. Skarżący pomaga matce w czynnościach pielęgnacyjnych, utrzymaniu higieny osobistej (mycie ubieranie, zmiana opatrunków, pampersów), utrzymuje kontakt z lekarzem, pielęgniarką środowiskową. Ze względu na opiekę zrezygnował z pracy w gospodarstwie rolnym. W tych okolicznościach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, że z uwagi na konieczność zapewnienia przez skarżącego stałej i koniecznej opieki nad matką, jak również z uwagi na zakres opieki, nie ma on możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby w niepełnym zakresie, ani też podjąć się ponownie prowadzenia gospodarstwa. Zasadne zatem okazały się podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego. Biorąc pod uwagę zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, jednocześnie uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę. Stwierdziwszy, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Kamienica. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej kasacyjnie, organ uwzględni wskazaną powyżej wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a także charakteru opieki i pomocy udzielanej niepełnosprawnej matce. Organ będzie także zobowiązany rozważyć zmiany stanu prawnego wprowadzone ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429). W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art.182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Sądem I instancji) oraz na podstawie art. 203 pkt 1 w związku art. 205 § 2 p.p.s.a. (240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym).