I OSK 1656/24

Dnia 5 maja 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1054/23 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 21 marca 2023 r. nr DO-II.7610.44.2023.AB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1054/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 21 marca 2023 r. nr DO-II.7610.44.2023.AB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rozwoju i Technologii (dalej też decyzja Ministra z 2023 r.) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 2 stycznia 2023 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez [...] S.A. w Warszawie (dalej jako "skarżąca" lub "[...]") prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu, położonego w Lędzinach, obręb 0004, Lędziny, obejmującego działkę nr [...] o pow. 608 m2, uregulowanego w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił, że podstawę prawną decyzji stanowił art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. - dalej "u.g.n.") oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Minister wyjaśnił, że zgromadzona w sprawie dokumentacja nie potwierdza w dacie 5 grudnia 1990 r. własności Skarbu Państwa, a także zarządu [...] w stosunku do spornej działki. Minister wyjaśnił, że część działki nr [...] stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną powiatową - ul. [...] w Tychach, a w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła drogę wojewódzką, a więc drogę zaliczoną na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii tych dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. A zatem nie mogła podlegać uwłaszczeniu jako grunt objęty prawami osób trzecich - zarządcy drogowego. Zajęcie nieruchomości pod pas drogi publicznej uniemożliwia bowiem jej uwłaszczenie z uwagi na fakt, że drogi publiczne są wyłączone z obrotu prawnego, co wynika bezpośrednio z art. 2a ustawy o drogach publicznych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...] S.A. w Warszawie. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zasadnie organy przyjęły, że nie jest możliwe potwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego gruntu, który w dniu 5 grudnia 1990 r. w części stanowił drogę publiczną. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] S.A. w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając : I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci: -art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 561; dalej jako: u.PKP) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż [...] S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia w całości lub w części nieruchomości, II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: -art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wszystkie w związku z art. 96 ust. 2 i 3 w związku z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344; dalej jako: ugn) polegające na nieprzeprowadzenie z urzędu przez Organ dowodu w postaci mapy podziału nieruchomości, który stanowiłby załącznik do decyzji uwłaszczeniowej i przerzucenie tego obowiązku na stronę postępowania, a w konsekwencji przerzucenie na stronę odpowiedzialności za błędy proceduralne organu administracji państwowej i pozbawieniu stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych. W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać przede wszystkim należy na odmienność postępowania komunalizacyjnego i uwłaszczeniowego, które stanowią niezależne wobec siebie postępowania administracyjne, prowadzone na podstawie odrębnych przepisów prawa. Przesłanki ustawowe warunkujące komunalizację i uwłaszczenie nie są bowiem tożsame, a ich spełnienie w danym przypadku oceniane jest na inne daty (na 27 maja 1990 r. - komunalizacja; na 5 grudnia 1990 r. - uwłaszczenie). Komunalizacja to nabycie przez gminę mienia Skarbu Państwa na własność z mocy samego prawa należącego do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w dacie 27 maja 1990 r. W jej ramach Skarb Państwa wyzbył się prawa własności określonych nieruchomości na rzecz gmin. Przedmiotem decyzji komunalizacyjnej, wydawanej przez wojewodę jest rozstrzygnięcie sporu o przysługiwanie właściwej gminie prawa własności do nieruchomości na 27 maja 1990 r. Postępowanie uwłaszczeniowe dotyczy zaś rozliczeń wewnętrznych. Nie jest przy tym ukierunkowane na rozstrzygnięcie sporu w zakresie prawa własności nieruchomości, a ma jedynie potwierdzić ustanowienie użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy na dzień 5 grudnia 1990 r. - z mocy samego prawa. Prawo własności nieruchomości w tym przypadku ma znaczenie jedynie dla określenia właściwego do wydania decyzji o potwierdzeniu zaistnienia tzw. uwłaszczenia państwowej lub komunalnej osoby prawnej w dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie art. 200 ust. 1 ugn, organu administracji (wojewody lub właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w zależności od tego, czy w dacie 5 grudnia 1990 r. nieruchomość pozostawała własnością - odpowiednio - Skarbu Państwa lub gminy). Przepis art. 34 ust. 1 u.PKP stanowi, że uwłaszczenie następuje ex lege, pod warunkiem kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek: 1) grunty są własnością Skarbu Państwa; 2) grunty znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] w dniu 5 grudnia 1990 r.; 3) przedsiębiorstwo [...] nie legitymowało się i nie legitymuje dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego, dokonywane w drodze decyzji administracyjnej, ma charakter deklaratoryjny i wymaga ustalenia, czy w dacie wejścia w życie ustawy (27 października 2000 r.) te przesłanki były spełnione. W rozpoznawanej sprawie mieliśmy jednak do czynienia z uwłaszczeniem w trybie art. 200 ugn. Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowił bowiem art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.). Tymczasem głównym zarzutem skargi kasacyjnej objęto naruszenie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Ani organy nie procedowały w oparciu o art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji, ani w konsekwencji Sąd I instancji nie poddawał go analizie. Zarzut jest zatem całkowicie bezzasadny i niezrozumiały w okolicznościach sprawy. Wskutek braku argumentacji z tym związanej w zarzutach kasacyjnych, jedynie na marginesie wskazania za Sądem Wojewódzkim i organami orzekającymi w sprawie wymaga, że zgromadzona w sprawie dokumentacja potwierdza, że część działki nr [...] stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną powiatową - ul. [...] w Tychach, a w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła drogę wojewódzką, a więc drogę zaliczoną na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii tych dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. A zatem nie mogła podlegać uwłaszczeniu jako grunt objęty prawami osób trzecich - zarządcy drogowego. Zajęcie nieruchomości pod pas drogi publicznej uniemożliwia bowiem jej uwłaszczenie z uwagi na fakt, że drogi publiczne są wyłączone z obrotu prawnego, co wynika bezpośrednio z art. 2a ustawy o drogach publicznych. Jak słusznie zauważył Wojewoda Śląski - publiczny charakter własności dróg oznacza wyłączenie ich z obrotu prawnego, co również uniemożliwia ich uwłaszczenie na rzecz innych osób niż wcześniej wymienione (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt: I OSK 3300/14, postanowienie SN z 8 maja 2001 r., sygn. akt: III CSK 323/14). Konkludując, uwłaszczenie PKP naruszyłoby prawa osób trzecich. Ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz PKP w oczywisty sposób jest wykluczone na mocy ustawy o drogach publicznych, czyli ograniczyłoby korzystanie z drogi przez wszystkich jej użytkowników, co byłoby sprzeczne z zasadą poszanowania praw osób trzecich wynikającą z art. 200 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do niesłusznych zarzutów proceduralnych, należy przypomnieć, że skarżąca kasacyjnie podniosła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wszystkie w związku z art. 96 ust. 2 i 3 w związku z art. 97 ust. 1 u.g.n polegające na nieprzeprowadzeniu z urzędu przez Organ dowodu w postaci mapy podziału nieruchomości, który stanowiłby załącznik do decyzji uwłaszczeniowej i przerzucenie tego obowiązku na stronę postępowania, a w konsekwencji przerzucenie na stronę odpowiedzialności za błędy proceduralne organu administracji państwowej i pozbawieniu stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych. Zarzut ten również jest niezasadny, gdyż podnoszone naruszenia przepisów postępowania (w związku z przywoływanymi konkretnymi przepisami prawa) nakierowane – powiązane – są w środku odwoławczym na nie mający zastosowania w okolicznościach sprawy art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Ani organy nie procedowały w oparciu o art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji, ani w konsekwencji Sąd I instancji nie poddawał go analizie. W sprawie miał natomiast zastosowanie art. 200 u.g.n. Tym samym, zrealizowana niniejszym przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna pozwala stwierdzić, że nie miały miejsca naruszenia przepisów prawa wskazywanych przez stronę skarżącą. Godzi się zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, dotyczącej rzetelnie zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli w następstwie wniesienia skargi na ostateczną decyzję Ministra z 2023 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 sygn. akt I OSK 712/23). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna, oparta na chybionych zarzutach, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.