I OSK 1787/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 413/20, w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa, na decyzję Ministra Finansów, z dnia 19 grudnia 2019 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania, , oddala skargę kasacyjną;, zasądza od Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz Ministra Finansów kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem, zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego;, oddala wniosek uczestnika postępowania S. sp. z o.o. z siedzibą w K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.,

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 413/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Ministra Finansów z dnia 19 grudnia 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Mianowicie wnioskiem z dnia 21 września 2016 r. Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa wystąpił do Ministra Finansów o wszczęcie w stosunku do nieruchomości przy ul. [...] w Krakowie postępowania w trybie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, wskazując na amerykańskie obywatelstwo zmarłego jej współwłaściciela, objęcie nieruchomości po wojnie w okresie relewantnym dla zastosowania ww. regulacji publiczną gospodarką lokalową, a także na informacje zawarte we wniosku kuratora spadku nieobjętego po A. (A.) E. vel E. wniesionego do Sądu Rejonowego dla Krakowa - Śródmieście o stwierdzenie nabycia spadku po ww. przez Skarb Państwa, dotyczące jego zgonu, posiadanego obywatelstwa i braku zainteresowania potencjalnych spadkobierców zmarłego dziedziczeniem po nim praw do majątku pozostawionego w Polsce. Z przedstawionych przez inicjatora postępowania informacji, a także ustaleń poczynionych przez Ministra wynikało, że ww. był współwłaścicielem w 1/2 części opisanej wyżej nieruchomości, a jego prawo nadal pozostaje ujawnione w dziale II księgi wieczystej. Uzyskał on obywatelstwo amerykańskie 12 stycznia 1955 r. Zmarł natomiast 23 października 2005 r. W okresie powojennym na podstawie dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami (Dz. U. z 1950 r. Nr 36, poz. 343), nieruchomość, której był współwłaścicielem pozostawała w faktyczny władaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Obecnie zaś pozostaje w zarządzie Gminy Miejskiej Kraków i ujęta jest w wykazie do zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z 14 lipca 2004 r. nr [...], gdzie ujęto budynki stanowiące własność osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których nie został ustanowiony kurator. Ustalono nadto, że z tytułu utraty tej nieruchomości, A. E. nie zostało przyznane odszkodowanie na podstawie któregokolwiek z zawartych po wojnie układów indemnizacyjnych, w tym także na podstawie układu zawartego miedzy Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych , podpisanym 16 lipca 1960 r., przywoływanego dalej jako "Układ". Wobec takich ustaleń faktycznych, w następstwie rozpoznania ww. wniosku, Minister Finansów decyzją z dnia 23 maja 2018 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia 19 grudnia 2019 r., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. w stosunku do nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...]. W motywach tych decyzji Minister, zwracał uwagę, że wydanie decyzji stwierdzającej przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., możliwe jest przy stwierdzeniu, że nieruchomość objęta jest którymkolwiek z zawartych w latach 1948-1971 przez rząd polski układów indemnizacyjnych. Zważywszy na uzasadnienie żądania zgłoszonego przez inicjatora postępowania, a także obywatelstwo byłego właściciela, analizie w tym kontekście poddał on przepisy układu indemnizacyjnego zawartego z rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki wskazując, że objęte są nim roszczenia obywateli amerykańskich z tytułu m.in.: a) nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia; b) przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń, ograniczających lub uszczuplających prawa i interesy związane lub odnoszące się do mienia, przy czym rozumie się, że dla celów niniejszego ustępu datą przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania jest data, w której tego rodzaju polskie prawa, dekrety lub inne zarządzenia zostały po raz pierwszy zastosowane do mienia (art. II Układu). Przedmiotowa nieruchomość natomiast wprawdzie bezpośrednio po II Wojnie Światowej oraz w okresie PRL pozostawała w zarządzie jednostek państwowych oraz podlegała przepisom o publicznej gospodarce lokalami (między innymi wydawano w odniesieniu do lokali znajdujących się w budynku tam posadowionym decyzje kwaterunkowe na podstawie ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo Lokalowe /Dz. U. Nr 10, poz. 59 ze zm./). Trudno jednak uznać, że nastąpiła w jej przypadku nacjonalizacja lub innego rodzaju jej przejęcie, o którym mowa w Układzie. W tym przypadku bowiem czasowe ograniczenie lub uszczuplenie praw odnoszących się do mienia nastąpiło bez skutku w postaci przejęcia własności nieruchomości, na co wskazuje treść księgi wieczystej, a także pośrednio fakt umieszczenia jej w wykazie nieruchomości zarządzanych przez ZBK, których właściciel nie są znani z miejsca pobytu według stanu na dzień 14 maja 2004 r. wprawdzie zarządzenie to w dacie orzekania nie obowiązuje, jednak w ocenie Ministra świadczy ono, że w stosunku do nieruchomości gmina nie wykonywała uprawnień właścicielskich. Dowodem, że nastąpiła utrata używania lub użytkowania mienia, która skutkuje objęciem ww. nieruchomości Układem mogłoby być przede wszystkim przyznanie stosownego odszkodowania przez amerykański organ odszkodowawczy, jednak taka okoliczność w tym przypadku nie miała miejsca. Dowody, które wskazywałyby na odmienne ustalenia nie zostały przedstawione przez Prezydenta Miasta Krakowa, jak również nie zostały też pozyskane w wyniku czynności dowodowych organu, w tym na podstawie znajdujących się aktualnie w jego posiadaniu dokumentów, dotyczących wykonania układów indemnizacyjnych. Organ nie podzielił przy tym poglądu Prezydenta Miasta Krakowa, jakoby podejmując decyzję o umorzeniu postępowania odstąpił bez uzasadnionej przyczyny od praktyki wydawania decyzji stwierdzających przejście nieruchomości (lub udziału w prawie własności nieruchomości) na rzecz Skarbu Państwa w sytuacji, gdy dana nieruchomość objęta była jedynie przepisami o publicznej gospodarce lokalowej. Zauważał mianowicie, że tego rodzaju decyzje podejmowane były w przeszłości jedynie wówczas, gdy za utratę nieruchomości zostało przyznane odszkodowanie na podstawie któregoś z układów indemnizacyjnych. Skoro zatem nie została spełniona przesłanka nacjonalizacji nieruchomości lub przejęcie w inny sposób (wynikający z Układu) na rzez Skarbu Państwa przed dniem zawarcia Układu, to brak jest podstaw faktycznych i prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie wydania na podstawie art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. decyzji stwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W tym stanie rzeczy postępowanie zmierzające do jej wydania stało się bezprzedmiotowe, bowiem organ niemiał żadnych podstaw do wydania takowego rozstrzygnięcia. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie ustawy z 1968 r. jest wszak ustalenie wystąpienia takiego stanu prawnego, w którym określone prawa przeszły na Skarb Państwa, a roszczenia wynikające z tego przejścia, przysługujące uprzednim właścicielom wygasły wskutek zawarcia układów indemnizacyjnych. Jeśli więc takiego "stanu przejścia nieruchomości lub praw na rzecz Skarbu Państwa" organ nie stwierdzi, nie ma też sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2020 r. oddalił skargę Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa, podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Ministra Finansów z dnia 19 grudnia 2019 r. W sprawie nie jest kwestionowane, że tylko w odniesieniu do tego rodzaju mienia, którego dotyczą skutki jednego z przywołanych układów, zastosowanie znajduje ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Taki też zakres przedmiotowy ustawy wynika z jej art. 1, który stanowi, że jej przepisy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski. Wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości (...) następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Po myśli art. 5 ust. 2, ustawę stosuje się również do nieruchomości oraz prawa, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych przed ogłoszeniem ustawy. Dalej Sąd wskazał, że warunkiem wydania, na podstawie art. 2 omawianej ustawy deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa (a tylko tego rodzaju rozstrzygnięcie, ów przepis dopuszcza), jest po pierwsze: jej nacjonalizacja lub w inny sposób przejęcie przed dniem zawarcie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, a po wtóre objęcie wynikających z tego tytułu roszczeń byłego właściciela taką umową. Niezaistnienie tych warunków prowadzić musi do umorzenia prowadzonego w tym przedmiocie postępowania. Sąd wskazał, że przywołany wyżej Układ między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, przewidywał, że strona polska zapłaci stronie amerykańskiej globalną sumę 40.000.000 USD, na poczet całkowitego zaspokojenia wszelkich roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych do Rządu polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, które miało miejsce przed dniem wejścia w życie Układu (art. I ust. 1 Układu). Roszczenia te po myśli art. II Układu, obejmowały m.in. roszczenia z tytułu : "a) nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia; b) przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń, ograniczających lub uszczuplających prawa i interesy związane lub odnoszące się do mienia, przy czym rozumie się, że dla celów niniejszego ustępu datą przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania jest data, w której tego rodzaju polskie prawa, dekrety lub inne zarządzenia zostały po raz pierwszy zastosowane do mienia". W załączniku do Układu doprecyzowano nadto, że roszczeniami obywateli [...] są: "prawa i interesy związane i odnoszące się do mienia znacjonalizowanego, przejętego na własność lub inaczej przejętego przez Polskę, które od daty nacjonalizacji, przejęcia na własność lub innego przejęcia, do dnia wejścia życie niniejszego Układu były nieprzerwanie, z zastrzeżeniem postanowień w paragrafach B i C niniejszego załącznika, a) bezpośrednio własnością osób fizycznych będących obywatelami Stanów Zjednoczonych;" (paragraf A). Sąd zwrócił uwagę, że objęcie przedmiotowej nieruchomości, tj. nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...] w okresie powojennym publiczną gospodarka lokalową w oparciu o przepisy dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami, czy zastępującej ów dekret ustawy z 1959 r. Prawo lokalowe, prowadziło do faktycznego ograniczenia właścicielowi jego praw (jak choćby w zakresie decydowania o najmie, czy prowadzonych remontach), jednakże nie można owego ograniczenia zrównywać z sytuacją, "innego przejęcia" mienia, o czym stanowi Układ, a więc definitywnego odjęcia właścicielowi prawa podmiotowego przynależnego do nieruchomości - w sposób prawny czy pozaprawny. Regulowaniu zaś takich stanów prawnych zaistniałych na nieruchomości służy ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. i wydawana na jej podstawie decyzja Ministra Finansów. Ustawa ta ma wszak na celu nie tyle unormowanie kwestii dokonywania wpisów w księgach wieczystych, o czym mógłby świadczyć jej tytuł, ile uregulowaniu spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które faktycznie zostały przejęte przez Państwo, a z tytułu tego przejęcia - na mocy umów międzynarodowych o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych - właścicielom nieruchomości wypłacono odszkodowania. Innymi słowy zakres deklaratoryjnego stwierdzenia o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie umowy międzynarodowej ogranicza się wyłącznie do kwestii uzyskania przez Skarb Państwa tytułu własności jako podstawy wpisu do księgi wieczystej, a nie prawa własności (por. wyrok SN z dnia 16 czerwca 2009 r. V CSK 458/08, Lex nr 527157). Stąd też właśnie – jak trafnie wywodził Minister - przyjmuje się, że rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych, powołując się na Układ, wystąpił o odszkodowanie do Rządu Stanów Zjednoczonych i czy takie odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Taka sytuacja bowiem, jak wielokrotnie podnoszono w judykaturze, stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Prowadzi to do wniosku, że Układ był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości w rozumieniu art. 2 ustawy, jeżeli obywatel Stanów Zjednoczonych wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie Układu i otrzymał takie odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości praw przejętych przez Państwo Polskie (vide: wyrok SN z dnia 15 października 2010 r. V CSK 3/10, Lex nr 686384; wyrok składu 7 sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r. OSA 2/98 ONSA 1999/4/110). W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy brak dowodów na to, by o odszkodowanie do strony amerykańskiej współwłaściciel nieruchomości przy ul. [...] w Krakowie, jak też jego następcy prawni występowali. Skarżący zresztą na uzyskanie owego odszkodowania, bądź o wstąpienie o nie się nie powołuje. Z treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, wynika również, że nadal A. E. figuruje jako jej współwłaściciel (obok E. R.), co oznacza, że własność ta nie została im – wbrew temu co sugeruje skarżący - nigdy odjęta. W szczególności do takich konsekwencji nie prowadziło samo objęcie nieruchomości po wojnie w faktyczne władanie przez państwowe jednostki organizacyjne, które w istocie polegało na sprawowaniu na niej państwowego zarządu na rzecz i w zastępstwie właścicieli nieruchomości, m.in. w celu ochrony ich interesów, a także w wykonaniu przyjętych przez państwo obowiązków w zakresie publicznej gospodarki lokalami. A skoro tak, to przewidziane Układem skutki, tej nieruchomości nie dotyczą, co wyklucza także zastosowanie względem niej przepisów ustawy z dnia 9 maja 1968 r., prawidłowo zatem Minister Finansów umorzył postępowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając: I) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w zw. z art. 1 ust. 1 umowy między rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej i rządem PRL dotycząca roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych z dnia 16 lipca 1960 r. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nieruchomość może być objęta skutkiem Układu tylko w wypadku wypłacenia przez zagraniczną komisję indemnizacyjną odszkodowania indywidualnego, a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, podczas gdy z brzmienia przepisów i z istoty Układu wynika, że wypłata odszkodowania ryczałtowego - nie zaś indywidualnego - powoduje, iż wszystkie roszczenia objęte Układem winny być uznane i uważane za uregulowane w stosunku do Państwa Polskiego oraz jego obywateli i osób prawnych; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 umowy między rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej i rządem PRL dotycząca roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych z dnia 16 lipca 1960 r. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że brak wypłaty indywidualnego odszkodowania stanowi "wywłaszczenie bez odszkodowania", a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, podczas gdy z brzmienia przepisów i istoty Układu wynika, że przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości nastąpiło za wypłatą odszkodowania ryczałtowego, które stanowiło całkowite uregulowanie i zaspokojenie wszystkich roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, a podział sumy następował wedle uznania Rządu Stanów Zjednoczonych; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w zw. z art. 1 lit. a w zw. z art. 2 lit. b umowy między rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej i rządem PRL dotycząca roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych z dnia 16 lipca 1960 r. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że objęcie nieruchomości przepisami ustawy Prawo lokalowe prowadziło jedynie do ograniczenia, a nie "innego przejęcia" mienia, o czym stanowi Układ, a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, podczas gdy z brzmienia przepisów, orzeczeń Komisji Stanów Zjednoczonych do spraw Uregulowania Roszczeń Zagranicznych oraz innych zagranicznych komisji indemnizacyjnych, jak również z dokumentów związanych z negocjowaniem Układu wynika, że w rozumieniu Układu objęcie nieruchomości przepisami ustawy Prawo lokalowe stanowiło "inne przejęcie" mienia i tym samym było objęte skutkami Układu; II) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich naruszenie i nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w toku postępowania administracyjnego organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej i zaniechał wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, tj. obywatelstwa A. E., co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia niezbędnych przesłanek, świadczących o objęciu nieruchomości przy ul. [...] skutkami Układu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich naruszenie i błędne wyprowadzenie z okoliczności nieujawnienia Skarbu Państwa w księdze wieczystej nieruchomości przy ul. [...] twierdzenia, iż nieruchomość nie została przejęta w trybie art. II b Układu, podczas gdy z zasad logiki wynika, że w sytuacji "innego przejęcia" mienia, o którym mowa w art. II b Układu jest to sytuacja standardowa, a wydanie decyzji przez Ministra Finansów ma na celu ujawnienie Skarbu Państwa w miejsce osoby objętej postanowieniami Układu, a co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia skargi; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że istniały podstawy do oddalenia skargi w związku z przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż Minister Finansów prawidłowo umorzył zainicjowane wnioskiem skarżącego postępowanie, podczas gdy okoliczności faktyczne i prawne wskazywały na zasadność uchylenia decyzji organu. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej wniósł o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej w całości; 2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; 3) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania S. sp. z o.o. z siedzibą w K. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W sytuacji gdy w skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania z reguły w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego. Dopiero w przypadku zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, zasadne mogą okazać zasadne się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że analogiczna sprawa była już rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1453/21 oddalił skargę kasacyjną Skarbu Państwa - Prezydenta Krakowa. W sprawie I OSK 1453/21 podobnie jak w obecnie rozpoznawanej sprawie, wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2016 r. Skarb Państwa – Prezydent Miasta Krakowa wystąpił do Ministra Finansów o wszczęcie w stosunku do nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...] postępowania w trybie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. wskazując, że dotychczasowy właściciel H. N. uzyskał w dniu 2 lipca 1956 r. obywatelstwo Stanów Zjednoczonych, gdzie zmarł w dniu 24 marca 1992 r., a także objęcie nieruchomości po wojnie publiczną gospodarką lokalową. O odszkodowanie zarówno właściciel jak i jego poprzedniczka prawna jak również żadna inna osoba do Komisji Stanów Zjednoczonych do Spraw Roszczeń Zagranicznych nie występowali. Ze stanowiskiem prawnym zawartym w uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 1453/21 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni się zgadza. Mając na uwadze, że w obecnie rozpoznawanej sprawie, podobnie jak w sprawie I OSK 1453/21 wniosek Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa dotyczył nieruchomości położonych w Krakowie, które były objęte publiczną gospodarką lokalową, natomiast nie zostały objęte żadnymi aktami nacjonalizacyjnymi, a właściciele tych nieruchomości nabyli obywatelstwo Stanów Zjednoczonych i nie wystąpili o odszkodowanie na podstawie Układu zawartego 16 lipca 1960 r. pomiędzy rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej a rządem PRL dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, zasadnym jest odwołanie się do stanowiska prawnego wyrażonego w sprawie I OSK 1453/21. Skarżący kasacyjnie Prezydent m. Krakowa prezentuje stanowisko zgodnie z którym Układ między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej sporządzony w Waszyngtonie 16 lipca 1960 r. zaspokajał roszczenia wszystkich obywateli Stanów Zjednoczonych, którzy spełniali określone w nim warunki, bez względu na to, czy w oznaczonym terminie wystąpili o odszkodowanie. Skarżący kasacyjnie uważa, że "skutek zwalniający Układu miał zastosowanie do wszystkich podmiotów należących do państwa reprezentującego roszczenia, które w dniu wejścia w życie Układu były uprawnione z tytułów objętych układem, nawet jeśli o odszkodowanie nie wystąpiły." Ponadto według Prezydenta m. Krakowa, jeśli nieruchomość przez wiele lat objęta była publiczną gospodarką lokalową to wyczerpuje zakres przedmiotowy ustawy (art. II b Układu), bowiem ustawa Prawo lokalowe choć formalnie nie wiązała się z przejściem własności na rzecz Skarbu Państwa, to jednak ograniczała uprawnienia właścicielskie, co wiązało się z utratą wszelkich atrybutów związanych z prawem własności. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zatem dwóch kluczowych zagadnień i rozstrzygnięcia, po pierwsze: czy możliwe było wydanie przez Ministra Finansów decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa własności przedmiotowej na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, w sytuacji gdy właściciel tej nieruchomości nie wystąpił do Komisji ds. Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych o odszkodowanie za nieruchomość a tym samym tego odszkodowania mu nie przyznano. Po drugie, czy wyczerpuje dyspozycję art. II Układu (w szczególności lit. a i b) w zakresie dotyczącym określenia mienia, co do którego mają być zaspokojone roszczenia przez wypłatę odszkodowania, mienie które było objęte publiczną gospodarką lokalami. Co do pierwszej z podniesionych kwestii, to przypomnieć należy, że w uzasadnieniu wyroku składu siedmiu sędziów z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt OSA 2/98, pub. ONSA 1999/4/110, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że wymieniony Układ jest umową międzynarodową, stanowił on jedynie podstawę do zaspokojenia roszczeń obywateli amerykańskich z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia, praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia, nie był natomiast podstawą do przeniesienia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Tę podstawę stanowią przepisy powołanej ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, Układ przyznawał, regulował i zaspokajał samoistnie prawo do odszkodowania dla obywateli Stanów Zjednoczonych niezależnie od tego, jak uprawnienia osób, których mienie zostało przejęte przez państwo, było uregulowane w ustawodawstwie polskim. W świetle postanowień Układu rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych, powołując się na Układ, wystąpił o odszkodowanie i czy odszkodowanie to otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Taka sytuacja stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie umowy międzynarodowej w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. W omawianym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że Układ był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw w rozumieniu art. 2 ustawy, jeżeli obywatel Stanów Zjednoczonych wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie Układu i otrzymał odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości prawa przejętych przez Państwo Polskie. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd i zaprezentowaną argumentację. Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie Prezydenta m. Krakowa, że omawiany Układ zaspokajał roszczenia wszystkich obywateli Stanów Zjednoczonych niezależnie od tego, czy zgłosili swoje roszczenia z tytułu przejęcia mienia lub innego ograniczenia praw do nieruchomości. Układ z dnia 16 lipca 1960 r. wraz z załącznikiem oraz protokół z dnia 29 listopada 1960 r. sporządzony do tego układu nakładały na stronę amerykańską i polską określone obowiązki (art. V Układu). W świetle powyższych dokumentów to strona amerykańska była uprawniona do uznania czy, komu, w jakiej wysokości i za co przysługiwało odszkodowanie. Przyznanie odszkodowania było w sposób oczywisty konsekwencją uznania utraty własności lub innych praw wymienionych w art. II Układu. Układ dotyczył kwestii rozliczeń między rządami oraz faktu objęcia skutkami Układu odszkodowawczego roszczeń określonej osoby wynikających z utraty praw rzeczowych do nieruchomości, co oznaczało objęcie danej nieruchomości regulacją Układu między Rządem PRL a Rządem Stanów Zjednoczonych. Jeśli natomiast właściciel nieruchomości nie zgłosił żadnych roszczeń, to trudno podzielić stanowisko, że skutki Układu tych roszczeń dotyczyły. Inaczej przedstawiałaby się sytuacja, gdy do określonej nieruchomości zgłoszono roszczenia, ale nie zostały one zaspokojone w całości, czy też zaspokojone zostały roszczenia właściciela, lecz nie do wszystkich posiadanych przez niego nieruchomości. W takiej bowiem sytuacji, to Komisja ds. Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych decydowała o podziale uzyskanych globalnie środków na zaspokojenie roszczeń. Natomiast zaprezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko prowadziłoby do sytuacji, że na podstawie Układu z dnia 16 lipca 1960 r. wszystkie nieruchomości położone w Polsce a podlegające art. II Układu mogłyby być przedmiotem pozytywnej decyzji stwierdzającej przejście własności na rzecz Skarbu Państwa pomimo, że ich właściciele nie zgłosili jakichkolwiek roszczeń do Komisji ds. Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych. Tymczasem z art. V Układu wynika ścisła zależność zastosowania Układu od zgłoszonych konkretnych roszczeń obywateli amerykańskich. Wszystkie przywołane w skardze kasacyjnej wyroki nie dotyczą takiej sytuacji, jaka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, tj. gdy nieruchomość objęta była publiczną gospodarką lokalową, nie była objęta aktem nacjonalizacyjnym i nie zostały zgłoszone roszczenia odszkodowawcze. Przykładowo powołany w skardze kasacyjnej wyrok I OSK 1448/12 dotyczył nieruchomości objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a byłym właścicielom zgodnie z ich wnioskiem na podstawie Układu pomiędzy Rządem Zjednoczonego królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej a Rządem PRL z dnia 11 listopada 1954 r. zostało przyznane odszkodowanie, podobnie powołany wyrok I OSK 345/16 dotyczył sprawy związanej między innymi z nieruchomością warszawską objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz wypłaconym odszkodowaniem na podstawie Układu z dnia 16 lipca 1960 r. zawartego pomiędzy Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej a rządem PRL. Co do drugiej spornej w sprawie kwestii, to skoro właściciel nieruchomości nie występował z roszczeniem o odszkodowanie nie jest możliwe jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy to roszczenie podlegałoby art. II Układu. Przepis ten wylicza trzy kategorie roszczeń uważanych za uregulowane i zaspokojone Układem. Są to roszczenia obywateli Stanów Zjednoczonych z tytułu: a) nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, b) przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń, c) długów przedsiębiorstw, które zostały znacjonalizowane lub przejęte przez Polskę. Treść cytowanych postanowień nie pozostawia wątpliwości, że Układ polsko-amerykański rozróżniał, co wynika wprost z cytowanych postanowień (art. II lit. b), sytuację przejęcia własności i jej ograniczenia. Która z nich wchodziła w grę, zależało przede wszystkim od stanu prawnego nieruchomości. Jak Sądowi z urzędu wiadomo, w sprawach przyznawania odszkodowań na kanwie ww. Układu, Amerykańska Komisja Odszkodowawcza, niejednokrotnie ustalając wysokość odszkodowania, brała pod uwagę wartość nieruchomości, nie zaś wartość utraconych korzyści z tytułu używania i korzystania z tejże nieruchomości. Jednoznacznie świadczy to o tym, że odszkodowanie jest przyznawane za utratę prawa własności, a nie utratę korzyści z tytułu używania i korzystania z nieruchomości. W niniejszej jednak sprawie wniosek o odszkodowanie nie został złożony tym samym odszkodowanie nie zostało przyznane, co nie jest przez skarżącego kasacyjnie kwestionowane, tym samym brak podstawy prawnej do ustalania, czy takie roszczenie odszkodowawcze podlegałoby Układowi. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 24 października 2000 r. sygn. akt SK 31/99 pub. OTK 2000/7/62 Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że: "W protokole podpisanym w Warszawie 29 listopada 1960 r., przedstawiciele układających się stron ustalili niektóre techniczne zasady współpracy w realizacji układu. W punkcie 7 protokołu Reprezentant Stanów Zjednoczonych został zobowiązany do przekazywania Reprezentantowi Polski dokumentów będących dowodem wygaśnięcia prawa osób, które otrzymały odszkodowanie. Wyliczono tam trzy kategorie dokumentów, nawiązując do każdego z trzech tytułów wypłaty odszkodowania przewidzianych w art. II Układu. I tak, Reprezentant Stanów Zjednoczonych miał przekazywać stronie polskiej: a) papiery wartościowe emitowane przez osoby prawne a stanowiące własność takich osób, które uzyskują zaspokojenie roszczeń opartych na nacjonalizacji lub innego rodzaju przejęciu przez Polskę całej własności takich osób prawnych, b) podpisane przez osoby wnoszące roszczenia uwierzytelnione zrzeczenia się (....) praw opartych na przejęciu własności lub utracie używania i korzystania z mienia położonego w Polsce - jeżeli osoby takie uzyskają zaspokojenie roszczeń swoich opartych na tego rodzaju prawach c) uwierzytelnione zrzeczenie się, podpisane przez osoby, które uzyskują zaspokojenie roszczeń opartych na długach przedsiębiorstw znacjonalizowanych lub przejętych przez Polskę." Trybunał wywiódł, że obie strony Układu przywiązywały istotną wagę do dokumentów wymaganych od osób uzyskujących zaspokojenie roszczeń. Zestawienie treści art. II Układu z treścią protokołu prowadzi do stwierdzenia, że rodzaj dokumentów przekazywanych Polsce, a także treść oświadczenia składanego przez osobę zainteresowaną (jeśli takie było wymagane), były ściśle związane z tytułem, na podstawie którego przyznawano odszkodowanie. W przypadku wypłaty odszkodowania z tytułu utraty własności rzeczy pozostawionych w Polsce lub ograniczenia ich używania, odpowiednio do sytuacji formułowano oświadczenie o zrzeczeniu się praw nie kwestionując wprowadzonego w Układzie rozróżnienia przejęcia własności i jej ograniczenia, zaś ocena, który z tytułów prawnych odszkodowania wystąpił w konkretnym przypadku zależała od okoliczności faktycznych. Konieczna była analiza dokumentów, towarzyszących wypłacie odszkodowania w ocenianym przypadku. W niniejszej jednak sprawie – co raz jeszcze należy zaznaczyć – roszczenie nie zostało zgłoszone, zaś odszkodowanie nie zostało przyznane, co nie jest sporne. Dodatkowo, na okoliczność, że własność nieruchomości nie została nigdy odjęta, wskazuje treść księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości, na co także wskazywał Sąd I instancji. Zaznaczyć, należy że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo z ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Stosownie zaś do art. 5 ust. 2 ustawy, ustawę stosuje się również do nieruchomości oraz praw, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych przed ogłoszeniem ustawy. Z powyższego wynika zatem, że decyzja Ministra Finansów wydana na podstawie w/w ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. nie może być uznawana za decyzję uznaniową. Ma ona charakter związany, co oznacza, że organ musi wydać akt, jeżeli zachodzą warunki sprecyzowane przez przepis ustawy. Decyzja ta ma więc charakter deklaratoryjny, potwierdzający skutki prawne powstałe z mocy samego prawa. Wobec tego przyjąć należy, że Układ między Rządem Stanów Zjednoczonych a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, sporządzony w Waszyngtonie dnia 16 lipca 1960 r. był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., jeżeli obywatel Stanów Zjednoczonych wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie Układu i otrzymał takie odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości praw przejętych przez Państwo Polskie. Przy czym należy podkreślić, że – jak wynika z art. III Układu – wysokość odszkodowania i wszelkie kwestie z nim związane zostały pozostawione do uznania strony amerykańskiej. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw prawnych do badania przez Ministra Finansów przed wydaniem decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie układu z dnia 16 lipca 1960 r., czy odszkodowanie faktycznie zostało wypłacone. Sprawa ta pozostaje w wyłącznej gestii strony amerykańskiej. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał za prawidłowe działanie Ministra Finansów, który umorzył postępowanie w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji deklaratoryjnej w oparciu o przepisy art. 2 ustawy z 1968 r. stało się bezprzedmiotowe, gdyż organ nie miał żadnych podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niezasadne. Za niezasadne należy także uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zasadność tych zarzutów mogłaby mieć miejsce gdyby zasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego, albo wówczas gdyby Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie Sąd zasadnie podzielił stanowisko organu i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił w pkt 1 skargę kasacyjną. W pkt 2 wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. zasądzono koszty postępowania kasacyjnego na rzecz Ministra Finansów. Natomiast w pkt 3 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek uczestnika postępowania S. sp. z o.o. z siedzibą w K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na brak podstawy prawnej do uwzględniania takiego wniosku. W postępowaniu przed NSA ustawodawca wprowadził zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji oddalający skargę lub skarżącego - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę (art. 204 p.p.s.a.). Natomiast ustawodawca nie uregulował podstawy prawnej dla zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestników postępowania kasacyjnego.