I OSK 1928/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1328/21 w sprawie ze skargi Gminy A. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 22 kwietnia 2021 r., nr KKU-178/20 w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1328/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy A. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 22 kwietnia 2021 r. nr KKU-178/20 w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości oddalił skargę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Gmina A., pismem z 10 lipca 2019 r., zwróciła się do Wojewody Lubelskiego o przekazanie na jej rzecz, na podstawie art. 5 ust 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, dla której Sąd Rejonowy w B. - Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi jest księgę wieczystą nr [...], położonej w obrębie A., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 2 o powierzchni [...] ha, 3 o powierzchni [...] ha, 4 o powierzchni [...] ha, 5 o powierzchni [...] ha. Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 30 czerwca 2020 r. nr GN-Z.7531.1.1.2020.IMP odmówił przekazania na własność Gminy A. przedmiotowej nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrując sprawę wskazała, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w art. 5 ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Komisja przychyliła się do stanowiska Wojewody, że zarówno na podstawie art. 5 ust 1 jaki i art. 5 ust. 4 komunalizacji podlegają jedynie te nieruchomości, które w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły mienie Skarbu Państwa. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowe działki w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły własność Spółdzielni [...] na podstawie umowy darowizny z dnia [...] maja 1988 r. Rep. A nr [...] od Wspólnoty [...], tym samym komunalizacja mienia w trybie art., 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) nie może mieć miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Gminy A. uznał ją za niezasadną. Wyjaśnił, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowiły art. 5 ust. 4 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.). W myśl art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe ( państwowe ) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 tej ustawy, wojewoda wydaje decyzje w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa, w sprawie jego przekazania – w zakresie unormowanym ustawą. Zdaniem Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że Gminie przekazane mogło być jedynie mienie ogólnonarodowe (państwowe ), a więc mienie, którego właścicielem był Skarb Państwa. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. I OSK 408/08) Sąd wyjaśnił, że komunalizacja – niezależnie od przyjętej podstawy ( w tym wypadku był to art. 5 ust. 4 ) – zawsze może dotyczyć tylko takiego mienia, które w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., czyli w dniu 27 maja 1990 r., stanowiło składnik mienia ogólnonarodowego (państwowego), co nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie. Sąd I instancji wskazał, że mienie wskazywane przez Gminę A. do przekazania jej w trybie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej niewątpliwie nie stanowiło własności Skarbu Państwa w dacie 27 maja 1990 r., co z resztą nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą. Jak wynika za akt sprawy przedmiotowe działki stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie decyzji Starosty B. z dnia 9 kwietnia 2019 r. nr GK.6810.2.2017.BU z dniem 1 stycznia 2016 r. W konsekwencji Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji odpowiadają prawu, a zarzuty skargi są całkowicie chybione. Odnoszą się bowiem do kwestii badania pozostałych przesłanek określonych w art. 5 ust. 4, co w sytuacji braku tytułu własności Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości na datę 27 maja 1990 r. jest bezprzedmiotowe. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina A., zaskarżając wyrok w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art.5 ust.4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. nr 32, poz.191) - dalej: "ustawa komunalizacyjna" - polegającą na mylnym (niewłaściwym) jego zrozumieniu i w konsekwencji nietrafne, w ocenie skarżącego, przyjęcie iż przepis ten dotyczy jedynie mienia, które w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, czyli w dniu 27 maja 1990 r., stanowiło składnik mienia ogólnonarodowego (państwowego), co nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie, 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 litera a p.p.s.a. w związku z art.5 ust.4 ustawy komunalizacyjnej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., mimo że organ odmówił nieodpłatnego przekazania własności nieruchomości. Zarzut ten opiera się o wcześniejszy zarzut naruszenia prawa materialnego. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. 3) art.151 w związku z art.145 §1 pkt 1 litera a) P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi opierając się na błędnym, w ocenie skarżącego, przyjęciu, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sytuacji gdy organ dokonał niewłaściwej wykładni art.5 ust.4 ustawy komunalizacyjnej. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się niezasadna W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 22 kwietnia 2021 r. nr KKU-178/20 odmawiająca Gminie A. nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Przyznanie gminie mienia na podstawie powyższego uregulowania prawnego ma odmienny charakter niż przejęcie i przekazanie mienia w trybie art. 5 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przekazanie to nie następuje z mocy samego prawa, a nadto podejmowane jest w ramach uznania administracyjnego (wyrok NSA z 7 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1437/97, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pomimo owych różnic regulacja art. 5 tej ustawy ma wspólną cechę z nabyciem z mocy prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, jest nią ogólnonarodowy (państwowy) charakter minia podlegającego komunalizacji. Niezależnie zatem od trybu komunalizacji dokonanej na podstawie powyższej regulacji, nabyciu przez gminę nieruchomości, zarówno na podstawie art. 5 ust. 1-2, art. 5 ust. 3, jak i art. 5 ust. 4, mogą podlegać jedynie te nieruchomości, które w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły mienie Skarbu Państwa. Powyższy wniosek wypływa z funkcji i charakteru powyższej regulacji, ale także celu całej ustawy, którym jest m.in. uposażenie gmin, w związku z przeprowadzoną wówczas reformą samorządu terytorialnego, w mienie, które dotychczas przynależne było Skarbowi Państwa. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie może zostać przekazane gminie mienie, które nie było ogólnonarodowe (państwowe), w szczególności nie może zostać przekazane mienie stanowiące własność innych niż Skarb Państwa i to niezależnie od tego, czy mienie to pozostawało związane z realizacją zadań gminy. Powyższa regulacja prawna jest jasna, a jej rozumienie nie było podważane w toku dotychczasowego obowiązywania powyższego przepisu. Nie jest sporne w sprawie, że działki gruntu objęte wnioskiem Gminy A. stanowiły od 1988 roku do dnia 8 marca 1993 r. własność Spółdzielni [...]. W styczniu 1992 r. powstała Spółdzielnia [...], która stała się właścicielem nieruchomości wraz z zabudowaniami oraz sprzętem przejętym od [...]. Przedmiotowe działki weszły do zasobu Skarbu Państwa dopiero w dniu 1 stycznia 2016 r. na podstawie decyzji Starosty B. z 9 kwietnia 2019 r. znak: GK.6810.2.2017.BU. Skoro warunkiem przekazania Gminie A. przedmiotowej nieruchomości było spełnianie w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r., przesłanek ustawowych - w szczególności zawartych w art. 5 ust. 4 i art. 18 ust. 1 tej ustawy, to niespełnienie podstawowej przesłanki jaka jest własność Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. nie pozwalało organom na podjęcie decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącej. Tym samym, wbrew zarzutom naruszenia prawa materialnego podniesionym w skardze kasacyjnej, nie można było uznać za prawidłową wykładnię prawa przedstawioną w jej uzasadnieniu. Nie są również zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., nie może zmierzać do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd I instancji. Przepis ten zakreśla jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a ponieważ skarżąca kasacyjnie nie wykazała skutecznie naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji. Ponadto przepis art. 151 p.p.s.a. może być naruszony gdy sąd I instancji, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub też gdy, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji zgodne jest z dyspozycją zastosowanej normy prawnej. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.