I OSK 2164/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 351/24 w sprawie ze skargi E.M. na czynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Gliwicach w przedmiocie odmowy wypłaty kwoty określonej w decyzji o ustaleniu odszkodowania z tytułu przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza bezskuteczność czynności Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Gliwicach; 3. uznaje obowiązek Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Gliwicach dokonania wypłaty na rzecz E.M. kwoty odszkodowania określonej w decyzji Wojewody Śląskiego z 15 grudnia 2023 r., nr IFVIII.7570.22.2.2022; 4. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Gliwicach na rzecz E.M. kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Wyrokiem z 27 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 351/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.M. (dalej jako: "Skarżący",) na czynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Gliwicach (dalej również jako: "Dyrektor", "PGW" "Organ") w przedmiocie odmowy wypłaty kwoty określonej w decyzji o ustaleniu odszkodowania z tytułu przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, oddalił skargę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 15 grudnia 2023 r., znak: IFVIII.7570.22.2.2022 (dalej: decyzja odszkodowawcza), wydaną na podstawie art. 20 ust. 2, 3, 7, 8, art. 21 ust. 1, 7 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1812; dalej: Specustawa), Wojewoda Śląski: ustalił odszkodowanie na rzecz E.M. za nieruchomość położoną w gminie L., obręb L., oznaczoną jako działka nr [...] (dalej: nieruchomość); powiększył odszkodowanie o kwotę równą 5% wartości nieruchomości; zobowiązał Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gliwicach do wypłaty ustalonego odszkodowania. Wojewoda wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa z dniem 29 listopada 2022 r. własnością Skarbu Państwa na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Śląskiego z 7 listopada 2022 r., znak: IFXIII.7820.24.2020, o zmianie – w zakresie nieruchomości oznaczonych m.in. jako działka nr [...] położonych w Gminie L., w obrębie L1 ostatecznej decyzji Wojewody Śląskiego nr 1/2012 z 26 listopada 2012 r. o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych dla inwestycji pn.: "Zbiornik przeciwpowodziowy R. na rzece O. w województwie s. (polder)", zmienionej decyzjami Wojewody Śląskiego z: 12 stycznia 2015 r., znak: IFXIII.7820.1.2014, 4 sierpnia 2017 r., znak: IFXIII.7820.27.2017, 3 kwietnia 2018 r., znak: IFXIII.7820.113.2017. Od tej decyzji odwołanie złożyło zarówno Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gliwicach - w dniu 29 grudnia 2023 r., jak również Skarżący - w dniu 9 stycznia 2024 r. Skarżący pismem z dnia 10 stycznia 2024 r. zwrócił się do PGW o wypłatę odszkodowania, powołując się na art. 21 ust. 11 Specustawy. W odpowiedzi na nie, PGW pismem z dnia 22 stycznia 2024 r. odmówiło spełnienia żądania, argumentując to faktem zaskarżenia wspomnianej decyzji Wojewody przez PGW. Dodatkowo przywołał orzeczenia sądów administracyjnych mających potwierdzać prawidłowość wyrażonego w piśmie stanowiska. Nie zgadzając się z tym poglądem, pełnomocnik Skarżącego we wniosku z dnia 31 stycznia 2024 r. ponowił żądanie wypłaty odszkodowania. Z kolei PGW w piśmie z dnia 20 lutego 2024 r. podtrzymało swoje stanowisko. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą czynność wywiódł Skarżący i podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 11 Specustawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że Skarżącemu nie przysługuje prawo do wypłaty zaliczki w wysokości odszkodowania ustalonego w decyzji Wojewody pomimo tego, iż złożył od niej odwołanie. Wyrokiem z 27 czerwca 2025 r., sygn. II SA/Gl 351/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że art. 21 ust. 11 Specustawy jest wyjątkiem od ogólnej zasady wynikającej z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, że wykonalne są wyłącznie decyzje ostateczne i w związku z tym nie może go poddawać wykładani rozszerzającej. Sąd Wojewódzki – powołując się na orzecznictwo – powiązał możliwość wypłaty kwoty odszkodowania wynikającej z nieostatecznej decyzji jedynie stronie, która wniosła odwołanie z art. 139 Kodeksu postępowania administrcayjnego (K.p.a.) i wyrażonym w nim zakazem reformationis in peius. Zdaniem tego Sądu oznacza to, że w świetle art. 21 ust. 11 Specustawy wypłacana jest bezsporna wysokość odszkodowania, tj. wysokość wynikająca z decyzji odszkodowawczej, która kolejną decyzją wydaną w sprawie nie może być obniżona. W kontrolowanej sprawie z decyzją ustalającą wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie zgodził się zarówno Skarżący, jak i PGW (każdy z nich wniósł odrębne odwołanie do organu II instancji). Nie można zatem mówić o "bezspornej kwocie odszkodowania", gdyż każda ze stron kwestionuje jej wysokość. W konsekwencji Sąd Wojewódzki uznał, że o ile z samej treści art. 21 ust. 11 specustawy nie wynika bezpośredni zakaz wypłaty odszkodowania w przypadku, gdy odwołanie od niej wniosła osoba wywłaszczona, jak i inwestor, to inna wykładnia – w świetle dotychczasowych uwag - byłaby nieracjonalna i pozbawiona podstaw. Wynika to z faktu, że skoro nie można określić zakresu bezspornego odszkodowania, to jego wypłata jest niedopuszczalna. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E.M. zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 11 Specustawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że Skarżącemu nie przysługuje prawo do wypłaty zaliczki w wysokości odszkodowania ustalonego w ww. decyzjach, pomimo tego iż złożył od niej odwołanie, w sytuacji gdy odwołanie złożył również Organ. Z uwagi na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o: 1. stwierdzenie na podstawie art. 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 – dalej: "p.p.s.a.") bezskuteczności czynności Organu polegającej na odmowie wypłaty na rzecz Skarżącego – na podstawie art. 21 ust. 11 specustawy – kwoty określonej w decyzji Wojewody ustalającej odszkodowanie; 2. uznanie na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. obowiązku Organu wypłaty na rzecz Skarżącego – na podstawie art. 21 ust. 11 specustawy - kwoty określonej w decyzji Wojewody. Ponadto Skarżący, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczył, że zrzeka się rozprawy oraz wniósł o zasądzenie na jego rzecz od Organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż sama redakcja oraz wykładnia literalna tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, co do tego, że w stanie faktycznym jaki ma miejsce w niniejszej sprawie Skarżącemu powinna zostać wypłacona kwota wynikająca z decyzji ustalającej odszkodowanie. Przepis ten ma na celu umożliwienie Skarżącemu otrzymania kwoty odszkodowania wynikającej ze skarżonej decyzji, w sytuacji gdy zamierza odwołać się od decyzji ustalającej odszkodowanie. Nie ma żadnych racjonalnych argumentów aby stwierdzić, że przepis art. 21 ust. 11 Specustawy należałoby interpretować w ten sposób, że kwotę wynikającą z decyzji ustalającej odszkodowanie należy wywłaszczonemu wypłacić na jego wniosek w sytuacji gdy od decyzji się odwołuje, chyba, że odwołanie takie składa również druga strona postępowania. Gdyby intencją ustawodawcy było postawienie takiego warunku, to zapewne znalazłoby to odzwierciedlenie w stosownych przepisach ustawy. Wysnuwanie natomiast takiego stanowiska przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wbrew literalnemu brzmieniu przepisu oraz wbrew zasadom logiki, uznać należy za nieuprawnione. Skarżący zakwestionował także stanowisko Sądu I instancji, iż zgodnie z ww. przepisem art. 21 ust. 11 Specustawy wypłaceniu podlega jedynie odszkodowanie, którego wysokości nie kwestionuje podmiot zobowiązany do jego wypłaty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestia sporna sprowadza się w niniejszej sprawie do wykładni art. 21 ust. 11 Specustawy, zgodnie z którym stronie odwołującej się od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania (należnego z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a) ustawy) wypłaca się, na jej wniosek, kwotę określoną w tej decyzji. Wypłata tej kwoty nie ma wpływu na prowadzone postępowanie odwoławcze. Z przywołanego przepisu wynika, że w przypadku wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, podmiot pozbawiony prawa własności nieruchomości może wystąpić o wypłatę kwoty ustalonej w tej decyzji nawet w sytuacji, gdy zaskarżył to orzeczenie. Z unormowania tego nie wynika natomiast, że brak jest podstaw do dokonania tej wypłaty w przypadku, gdy odwołanie od decyzji odszkodowawczej wniosła także druga strona (inwestor). Dla zastosowania art. 21 ust. 11 Specustawy nie ma zatem żadnego znaczenia okoliczność zaskarżenia decyzji ustalającej odszkodowanie przez inwestora, skoro ustawodawca w żaden sposób do niej nie nawiązał. Treść analizowanego przepisu jest jasna i jednoznaczna. Sposób rozumienia art. 21 ust. 11 Specustawy przez Sąd I instancji - zgodnie z którym na podstawie tego przepisu wypłacana jest bezsporna wysokość odszkodowania, a więc nie ma on zastosowania w sytuacji, gdy obie strony kwestionują decyzję odszkodowawczą, bo skoro nie można określić zakresu bezspornego odszkodowania, to jego wypłata jest niedopuszczalna - nie znajduje żadnego uzasadnienia w brzmieniu i w celu omawianego przepisu, prowadzi natomiast do bezpodstawnej odmowy zastosowania oczywistej treści przepisu, w którym ustawodawca przyznał stronie pozbawianej własności nieruchomości uprawnienie odszkodowawcze. Sam Sąd I instancji stwierdził bowiem, że analizowany przepis ma umożliwić podmiotowi wywłaszczonemu jak najszybsze uzyskanie rekompensaty za uszczerbek w jego majątku. Tymczasem wykładnia przyjęta przez ten Sąd pozostaje w sprzeczności z rozumieniem powołanego przepisu prezentowanym przez ten Sąd, jak również prowadzi do niedopuszczalnego pozbawienia Skarżącego, który utracił prawo własności nieruchomości, uprawnienia przyznanego przez ustawodawcę w sytuacji jednoznacznie opisanej w przepisie ustawy, poprzez dokonanie takiej jego interpretacji, która wbrew jego literalnej treści, wyklucza to uprawnienie. Już bowiem złożenie odwołania przez uprawnionego do uzyskania odszkodowania czyni kwotę tego odszkodowania sporną. Natomiast w treści omawianego przepisu wyraźnie wskazano, że kwestia nawet samej wypłaty odszkodowania nie ma żadnego wpływu na prowadzone postępowanie odwoławcze. Z perspektywy celu powołanego przepisu nie ma więc, dla wypłaty kwoty odszkodowania, żadnego znaczenia sporny charakter tego odszkodowania, skoro spór wobec tej kwoty powstaje już w chwili złożenia odwołania przez osobę wywłaszczaną. Złożenie odwołań od decyzji odszkodowawczej przez inne podmioty, w tym przez inwestora, pozostaje zatem bez znaczenia dla wykonania przez zobowiązanego obowiązku opisanego w art. 21 ust. 11 Specustawy. W konsekwencji wykładnia art. 21 ust. 11 specustawy przeciwpowodziowej dokonana przez WSA nie jest prawidłowa, gdyż nie znajduje podstaw ani w samej treści omawianego przepisu, ani też w jego celu, stanowiąc w istocie wykładnię contra legem. Wskutek rozszerzonej wykładni tego przepisu dokonanej przez WSA wprowadzono dodatkowe warunki, których przepis ten nie przewiduje. Formułując warunki odstąpienia od literalnego rozumienia przepisu, w orzecznictwie wskazuje się, że może to mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakiejś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego ( por. uchwała NSA z 14 listopada 2022 r. o sygn. akt I OPS 2/22 – dostępna na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1-3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a., na które to koszty złożyły się: wpis od skargi (200 zł), opłata od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), koszty zastępstwa procesowego w pierwszej instancji (480 zł) oraz w postępowaniu kasacyjnym (240 zł).