I OSK 2193/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 431/24 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 17 stycznia 2024 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 431/24, po rozpoznaniu skargi A. J., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 17 stycznia 2024 r., znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. 1) art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r.", poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie, iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki I wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu nakazuje przyjąć, iż możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego; 2) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż przepis ten w jakikolwiek sposób uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wykazania, iż strona skarżąca podjęła działania mające na celu zapewnienie osobie niepełnosprawnej pomocy w inny sposób niż poprzez osobiste jej sprawowanie i występowanie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tego tytułu, np. poprzez skorzystanie z pomocy rodzeństwa czy usług opiekuńczych, podczas gdy warunek taki nie wynika ani z ww. przepisu ani z jakiegokolwiek innego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi l instancji; 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie z niniejszej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że w orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości pogląd, zgodnie z którym dopuszczalne jest zaskarżenie przez stronę wyroku dla niej korzystnego z punktu widzenia brzmienia sentencji, natomiast naruszającego interes prawny z uwagi na treść uzasadnienia wyroku (por. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 558). Jeżeli strona skarży wyrok w całości, ale w istocie kwestionuje jedynie jego uzasadnienie, to Sąd II instancji stwierdzając brak naruszenia prawa w zakresie rozstrzygnięcia – oddala skargę kasacyjną, a jednocześnie gdy zarzuty strony okazałyby się zasadne, zmienia uzasadnienie z uwagi na treść art. 184 in fine p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1095/12). Ponadto, procedura sądowoadministracyjna nie przewiduje wprost możliwości wniesienia skargi kasacyjnej od uzasadnienia orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Artykuł 176 P.p.s.a. stanowi bowiem jedynie o możliwości uchylenia lub zmiany orzeczenia a nie samego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt I FSK 750/05). Przedmiotem zaskarżenia nie może być wyłącznie uzasadnienie wyroku lub jego część (por. B. Gruszczyński, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Zakamycze 2006, wyd. II, s. 376 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 107/07). Wskazuje się jednak na możliwość uzyskania przez stronę zmiany uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego poprzez zaskarżenie całego tego orzeczenia, które podlegałoby wtedy weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 i art. 185 P.p.s.a. Orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego ma istotny wpływ na postępowanie administracyjne ponownie prowadzone w danej sprawie oraz na ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne albowiem na mocy art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2025 r. sygn. akt I OSK 2804/23). Dlatego też, jak wskazano w uzasadnieniu uchwały z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, dopuszczalne jest zaskarżenie przez stronę wyroku dla niej korzystnego z punktu widzenia brzmienia sentencji, natomiast naruszającego interes prawny z uwagi na treść jego uzasadnienia. Uwzględnienie takiej skargi kasacyjnej będzie miało ten skutek, że ocena prawna sądu kasacyjnego zastąpi ocenę prawną sądu I instancji, do której się ona bezpośrednio odnosi. Z kolei, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli mimo błędnego uzasadnienia wydany przez wojewódzki sąd administracyjny wyrok odpowiada prawu. Błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Z tych względów, mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia, nie powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 890/21). Przedstawienie powyższych uwag w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego było konieczne, z uwagi na uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu I instancji oraz zarzuty sformułowane we wniesionej przez A. J. skardze kasacyjnej. Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd I instancji była bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – W. K., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że strona nie spełnia wymagań określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż zgodnie z orzeczeniem, którym legitymuje się W. K. nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji we wskazanym zakresie i stwierdził, że okoliczność, iż niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powstała w okresie późniejszym niż wymaga tego art. 17 ust. 1b ustawy, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, że osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Niemniej jednak, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, w sprawie ustaleniu podlega także to, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby jego przyznania. W ocenie organu odwoławczego, brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Skarżąca zaprzestała wykonywania prowadzonej działalności gospodarczej z dniem 31 stycznia 2022 r. (data wykreślenia wpisu z rejestru: 11 lutego 2022 r.) i była w stanie pogodzić opiekę nad niepełnosprawną matką z aktywnością zawodową. Ponadto wskazano, że czynności takie jak: przygotowanie posiłków, pranie, sprzątanie, dbanie o regularność zażywania lekarstw, robienie zakupów czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności odwołującej. Opisane czynności to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Wyjaśniono również, że w niniejszej sprawie, oprócz odwołującej się są jeszcze dwie osoby (jej siostry) obciążone - w tym samym stopniu, co strona - ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnej matki. Zdaniem organu, ustawodawca nie zagwarantował w odniesieniu do osób równolegle zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego prawa do wyboru przez nich samych tej osoby, która będzie się opiekowała osobą niepełnosprawną i pobierała świadczenie pielęgnacyjne. W sytuacji, gdy obowiązek alimentacyjny obciąża kilka osób, każda z nich ma obowiązek opieki i osoby te powinny się stosownie podzielić wykonywaniem tego obowiązku tak, aby nie była nim obciążona tylko jedna z nich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie ma znaczenia dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych. Jednocześnie, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez wnikliwej, rzetelnej i jednoznacznej oceny samodzielności funkcjonowania w życiu codziennym matki skarżącej, a więc okoliczności, które niewątpliwie rzutują na stwierdzenie istnienia, bądź nie, związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czy też niepodejmowania jakiejkolwiek aktywności zawodowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a także bez przekonywującego wykazania, że pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji rzeczywiście nie mogą wspomóc skarżącej w sprawowaniu opieki nad matką. Nie podzielono przy tym kategorycznej oceny Kolegium, że zakres i charakter czynności opiekuńczych skarżącej wobec jej matki jest tego rodzaju, że umożliwia jej podjęcie aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie czasu pracy. Żaden z organów nie zajął stanowiska na ile dysfunkcje ruchowe wymagającej opieki matki skarżącej, jak i inne dolegliwości chorobowe w tym konkretnym przypadku wpływają na jej samodzielne funkcjonowanie w życiu codziennym, czy stan związany z dezorientacją czasoprzestrzenną matki skarżącej wymaga, czy też nie, stałego jej dozoru, a więc czy rzeczywiście wyklucza to jakąkolwiek pracę zawodową skarżącej, choćby nawet tą w niepełnym wymiarze czasu pracy. Materiał dowodowy wymagał też uzupełnienia w celu potwierdzenia aktualnego stanu zdrowia (na dzień orzekania przez organ odwoławczy) matki skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaakcentował, że w ten kontekst istnienia związku przyczynowo – skutkowego wpisuje się także aspekt związany z istnieniem pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji wobec matki – sióstr skarżącej. Organy nie powinny poprzestawać na przyjęciu oświadczeń w tym zakresie wnioskującej osoby i argumentować, że samo istnienie tych osób jest przesądzające o negatywnym rozstrzygnięciu sprawy, lecz twierdzenia w tym względzie winny również zweryfikować, choćby poprzez wezwanie pełnomocnika, czy skarżącego podmiotu, jeżeli działa w sprawie samodzielnie, by wykazał jakie w tym przypadku miała możliwości rodzina (w tym sama skarżąca) związane z organizacją opieki nad niepełnosprawną matką. Pogłębionych ustaleń wymagała wymagały więc i te kwestie, czy skarżąca próbowała skontaktować się z siostrami i czy domagała się pomocy od nich, także finansowej na organizację opieki nad matką. Skarga kasacyjna została natomiast oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie, iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego oraz błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. skutkującą uznaniem, że ww. przepis w jakikolwiek sposób uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wykazania, iż strona skarżąca podjęła działania mające na celu zapewnienie osobie niepełnosprawnej pomocy w inny sposób niż poprzez osobiste jej sprawowanie i występowanie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tego tytułu, np. poprzez skorzystanie z pomocy rodzeństwa czy usług opiekuńczych. Natomiast skarżąca kasacyjnie nie podniosła zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a to oznacza, że nie kwestionuje ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyroku Sądu I instancji, a także stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezebranie wystarczającego dla załatwienia materiału dowodowego, jak i błędnej oceny zebranego dotychczas materiału dowodowego, skutkującego uchyleniem kontrolowanych decyzji. Mając na uwadze wcześniejsze rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał, że zaskarżony wyrok w zakresie rozstrzygnięcia jest prawidłowy, lecz jego uzasadnienie jest częściowo błędne. Wadliwe jest bowiem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zakresie, w jakim podzielił pogląd organu odwoławczego, że wpływ na ocenę, czy w sprawie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy ma okoliczność istnienia obok skarżącej pozostałych dzieci zobowiązanych alimentacyjnie względem niepełnosprawnej matki. Nieprawidłowo przy tym wskazano, że w takim przypadku nie chodzi o sam fakt istnienia osób zobowiązanych do alimentacji poza skarżącą, lecz o wykazanie przez skarżącą przed organami jakie w przypadku wniesienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała możliwości rodzina (w tym sama skarżąca) związane z organizacją opieki nad niepełnosprawną matką. Uzasadniając stanowisko Sąd odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 1280/23, jednakże nie dostrzegł, że w powołanym wyroku NSA stwierdził w dalszej kolejności, że "Skład orzekający zgadza się zatem - co prawda - ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że nie jest prawidłowa taka wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., która dopuszcza możliwość nieprzyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego rodzica z uwagi na posiadanie przez niego rodzeństwa na równi zobowiązanego do alimentacji względem tego rodzica, jednak (...) w rozpoznawanej sprawie nie ta okoliczność była przyczyną odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.". Podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wynika, aby przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było stwierdzenie, że obok osoby ubiegającej się o świadczenie są również inne osoby, na których w tym samym stopniu ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej i które mogłyby w pewnym zakresie opiekować się osobą niepełnosprawną lub udzielać wsparcia finansowego opiekunowi takiej osoby. Nie jest zatem dopuszczalna odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na to, że obowiązek alimentacyjny spoczywa także na innych osobach oraz że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne oraz pozostałe osoby, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej, mogłyby podzielić między siebie obciążenia związane z opieką nad osobą niepełnosprawną. Taka przesłanka negatywna przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie została przewidziana przez ustawodawcę w treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 378/23, z dnia 7 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 1313/23, z dnia 28 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 1663/231 oraz I OSK 1594/23, z dnia 11 lipca 2024 r. sygn. akt I OSK 1703/23 oraz I OSK 2545/23, z dnia 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2457/23, I OSK 2540/23, I OSK 1935/23 oraz I OSK 2659/23, z dnia 7 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2229/23, I OSK 2181/23, I OSK 2086/23, I OSK 1941/23 oraz I OSK 1944/23, z dnia 19 września 2024 r. sygn. akt I OSK 2339/23, z dnia 5 grudnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2974/23, z dnia 26 marca 2025 r. sygn. akt I OSK 606/24, z dnia 24 lipca 2025 r. sygn. akt I OSK 1615/24, a także z dnia 26 listopada 2025 r. sygn. akt I OSK 2235/24). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w wyżej omówionym zakresie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest wadliwe. Natomiast rozstrzygnięcie zawarte w sentencji tego wyroku należy uznać za odpowiadające prawu, a pozostałą część uzasadnienia orzeczenia za prawidłową, tj. w zakresie, w jakim Sąd uznał, że kontrolowana decyzja organu odwoławczego została wydana przedwcześnie bez wnikliwej, rzetelnej i jednoznacznej oceny samodzielności funkcjonowania w życiu codziennym matki skarżącej, a także wyjaśnienia zakresu i charakteru czynności opiekuńczych skarżącej wobec osoby wymagającej opieki, który umożliwiałby jej podjęcie aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie. Analiza decyzji organów administracyjnych obu instancji wskazuje, że postępowanie w przedmiocie przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie było prowadzone w kierunku wykazania istnienia bądź nieistnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź niepodejmowaniem jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez skarżącą w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Z tych względów prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął, że organy, zobowiązane będą do uzupełnienia materiału dowodowego i poddania go całościowej ocenie w celu ustalenia, czy stan zdrowia matki skarżącej stoi na przeszkodzie podjęcia przez skarżącą jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Zauważenia wymaga, że skarżąca kasacyjnie zaskarżyła skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji w całości, a więc również pkt II o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, jednakże w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutów odnośnie tej części rozstrzygnięcia. Dlatego też ta część zaskarżonego wyroku pozostała poza rozważaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.