I OSK 2246/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lipca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 278/22 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 13 stycznia 2022 r., nr SKO 4316/580/21/22 w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 28 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 278/22 oddalił skargę M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 13 stycznia 2022 r., nr SKO 4316/580/21/22 w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M.K. (dalej "skarżąca kasacyjnie") zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej "P.p.s.a.") zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej "u.ś.r.") poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, 2. art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji, 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie sposób zgodzić się z ustaleniami Sądu I instancji co do ustalenia okresu za jaki przyznano skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca składając bowiem wniosek o przyznanie tego świadczenia, wniosła jednocześnie o uchylenie decyzji przyznającej jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na męża. Tym samym, wbrew twierdzeniom Sądu, skarżąca dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 4 pkt 5 u.ś.r., dlatego też nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku o jego przyznanie. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji nie uwzględnił okoliczności, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, pomimo iż wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Taki wybór świadczenia korzystniejszego (pielęgnacyjnego) był złożony przez skarżącą kasacyjnie w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił jedynie naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. Istota sporu natomiast sprowadza się wyłącznie do ustalenia początkowej daty, od której powinno być przyznane skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Wymaga zauważenia, że skarżąca w dacie złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, miała przyznany wcześniejszą decyzją specjalny zasiłek opiekuńczy. Na wstępie rozważań wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie natomiast do treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z powołanych przepisów wynika zatem, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń, co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres i na tę samą osobę. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest zatem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. W myśl natomiast art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis ten stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/ Komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane). W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że decyzją z 25 sierpnia 2021 r. Burmistrz [...] odmówił skarżącej kasacyjnie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Decyzją z 7 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, decyzją z 30 listopada 2021 r. Burmistrz [...] odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. Decyzją z 13 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przyznało stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem od dnia 1 listopada 2021 r. do dnia 30 listopada 2023 r. Z akt sprawy wynika również, że skarżąca miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na męża do dnia 31 października 2021 r. W związku z powyższym, skoro do końca października 2021 r. funkcjonowała w obrocie prawnym, decyzja przyznająca skarżącej kasacyjnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem przez nią opieki nad mężem, to nie było prawnie możliwe wydanie - w czasie obowiązywania tej decyzji - innej decyzji, która na ten sam okres przyznawałaby skarżącej konkurencyjne świadczenie. Zgodzić się również należy z Sądem I instancji, że dołączone przez skarżącą do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oświadczenie własne o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego na męża nie spełnia wymogów uznania go za skuteczne. Nie można bowiem przyjąć, że z dniem złożenia wniosku skarżąca utraciła uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak już wcześniej wspomniano, osoba faktycznie pobierająca specjalny zasiłek pielęgnacyjny nie jest uprawniona do jednoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Istotnym jest, że na podstawie art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu organ, podobnie jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. W realiach rozpoznawanej sprawy - to dopiero w momencie nieprzysługiwania skarżącej świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego na męża, tj. od 1 listopada 2021 r. - wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Nie są zatem trafne twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługiwało jej w momencie złożenia oświadczenia o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już pogląd, zgodnie z którym nie jest możliwa rezygnacja z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego dopiero po przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dopiero w momencie zaprzestania pobierania innego świadczenia, tj. uzyskania decyzji np. uchylającej dotychczas przyznane i faktycznie pobierane świadczenie. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela również pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 i w wyrok NSA z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19.). Mając na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. należało przyjąć, że stronie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad mężem począwszy od 1 listopada 2021 r., gdyż nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od daty wcześniejszej. W tym bowiem okresie skarżącej przysługiwało jeszcze prawo do konkurencyjnego świadczenia, a co - jak wyżej wspomniano - wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji należało uznać, że zarzuty dotyczące błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. okazały się być niezasadne. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.