I OSK 2248/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S.K.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Gl 110/24 w sprawie ze skargi M. S.K.A. w K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Gl 110/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S.K.A. w K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość: 1. stwierdził, że Wojewoda Śląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody Śląskiego do załatwienia sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość; 3. w pozostałym zakresie skargę oddalił; 4. zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. S.K.A. w K. zaskarżając wyrok: 1) w części punktu 1 sentencji wyroku, w której to części Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w tej sentencji stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) w zakresie punktu 3 sentencji wyroku. Powyższemu wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez uznanie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki uzasadniające orzeczenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a co znalazło również wyraz z pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., w sytuacji w której za przyznaniem od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej przemawiały okoliczności sprawy zawarte w aktach sprawy w przedmiocie odszkodowania, a to dopuszczenie się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, w tym regularne dopuszczanie się przez organ przewlekłości postępowania także na wcześniejszych etapach sprawy, co uzasadniało przyznanie świadczenia pieniężnego od organu na rzecz skarżącego. W związku z powyższym wniesiono o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w ten sposób, że orzeczone zostanie, iż przewlekłe prowadzenie sprawy przez Wojewodę Śląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w ten sposób, że przyznana zostanie od organu na rzecz skarżącego suma pieniężna zgodnie z żądaniem zawartym w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożonej w niniejszej sprawie; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Skarżący oparł skargę kasacyjną wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa procesowego w zakresie art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 149 § p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. przez błędną uznanie, że przewlekłość, której dopuścił się organ, nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki uzasadniające takie stwierdzenie, stwierdzić należy, iż nie jest on zasadny. Sąd kasacyjny podziela w całości stanowisko Sądu pierwszej instancji co do oceny charakteru przewlekłości jako niemającej miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji stwierdzając przewlekłość organu, jednocześnie stwierdza, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu swobodę w zakresie oceny charakteru bezczynności. Nie definiuje bowiem pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy (ad casum). Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji, stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia. Należy przy tym mieć na uwadze, że sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2021 r.; sygn. akt II OSK 1610/20 te i niżej przytoczone orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Taka sytuacja nie wystąpiła w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a ocena wyrażona w skarżonym wyroku jest prawidłowa. Jak wskazano wyżej, nie budziło wątpliwości Sądu pierwszej instancji, co podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że organ naruszył terminy rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania określone w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że zaistniała przewlekłość organu miała charakter rażący. Z akt sprawy wynika, że organ podejmował szereg czynności koniecznych do rozpoznania sprawy, a poprzednia decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2021 r. ustalająca odszkodowanie za przejętą działkę nr [...] o pow. 0,1040 ha została uchylona decyzją Ministra Rozwoju i Technologii z [...] września 2023 r. z uwagi na utratę aktualności operatu szacunkowego. To z kolei spowodowało konieczność zlecenia sporządzenia nowego operatu przez biegłego. Akta zostały zwrócone do organu 18 września 2023 r., a następnie postanowieniem z 23 lutego 2024 r. zlecono rzeczoznawcy sporządzenie nowej opinii. Po wpłynięciu nowej opinii organ wojewódzki 24 maja 2024 r. wydał decyzję ustalająca odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Biorąc zatem pod uwagę szczególny zakres postępowania odszkodowawczego, którego koniecznym elementem jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy, zakres działań organu oraz wydanie decyzji odszkodowawczej na etapie postępowania przed Sądem Wojewódzki, w niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu miało na celu utrudnienie lub uniemożliwienie skarżącej spółce uzyskanie odszkodowania, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki. Wprawdzie treść rozstrzygnięcia Sądu zawartego w sentencji zaskarżonego wyroku nie pozostawia wątpliwości, że w pkt I wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, natomiast na str. 9 uzasadnienia zawarte zostało stwierdzenie, że przewlekłość ma charakter rażący, jednakże w razie rozbieżności między sentencją wyroku, a jego uzasadnieniem o zakresie rozstrzygnięcia decyduje sentencja wyroku, a nie jego uzasadnienie, które powinno odpowiadać treści rozstrzygnięcia (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 105/08). Argumentacja przedstawiona przez Sąd I instancji w uzasadnieniu, a odnosząca się rażącego charakteru stwierdzonej bezczynności nie koreluje zatem ze stanem faktycznym tej sprawy, który uzasadniłby uznania jej za rażącą. Ta wadliwość uzasadnienia, niewątpliwie naganna, nie uzasadnia jednak uchylenia wyroku, bowiem nie ma ona istotnego wpływu na wynik postępowania, jak i nie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a., pozostawione zostało zatem uznaniu sądu administracyjnego (uznaniu sędziowskim). Ustawodawca nie tylko, że nie przewidział ściśle określonych przypadków, w których sąd powinien przyznać sumę pieniężną, ale nawet nie wskazał kryteriów, którymi sąd powinien się kierować, podejmując decyzję w sprawie sumy. W takim przypadku, ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 557/22 oraz wyrok NSA z 21 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2342/22). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Trzeba mieć na uwadze, że przewlekłość Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt I zaskarżonego wyroku). Natomiast samo uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość (art. 149 § p.p.s.a.) jest co prawda warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do przyznania sumy pieniężnej. W niniejszej sprawie WSA zasadnie zwrócił uwagę, że w sprawie odpadł dyscyplinujący cel sum pieniężnych, gdyż Wojewoda wydał już decyzję odszkodowawczą. Wobec tego nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że w sposób niebudzący wątpliwości przekroczył granicę uznania sędziowskiego, stwierdzając, że przewlekłość organu w niniejszej sprawie nie stanowiła podstawy do przyznania skarżącej sumy pieniężnej. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej spółki co do poniesionych przez nią niedogodności i strat finansowych w wyniku przewlekłości Wojewody należy wskazać, że stwierdzenie przewlekłości Wojewody (pkt I zaskarżonego wyroku) otwiera drogę dochodzenia w procesie cywilnym ewentualnego odszkodowania i zadośćuczynienia (art. 471(1)§ 3 k.c w zw. z art. 448 k.c.; por. np. wyrok SN z 9 września 2020 r., sygn. akt II CSK 67/19). Oddalenie skargi w części dotyczącej żądania przyznania skarżącej sumy pieniężnej nie pozbawia jej konstytucyjnego prawa do sądowego dochodzenia wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Wreszcie za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 p.p.s.a. oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zd. drugie p.p.s.a., który wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.