I OSK 2342/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 5/23 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 21 listopada 2022 r. nr SKO Gd/3622/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 5/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzuciło: - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390, dalej jako u.ś.r.), wyrażającą się w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż sprawowanie opieki wyłączającej możliwość zatrudnienia, o jakiej mowa w tym przepisie, to nie tylko czynności związane z bezpośrednią troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej - jej pielęgnacją, ale także wykonywanie przez opiekuna zwykłych czynności dnia codziennego związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, w tym załatwianie codziennych sprawunków i dbałość o dom, podczas gdy prawidłowo rozumiana norma wyrażona art. 17 ust. 1 u.ś.r. uzależnia prawo do omawianego świadczenia m.in. od sprawowania nad niepełnosprawnym członkiem rodziny opieki charakteryzowanej jako konieczna, słała lub długotrwała, związana ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, a także wykluczająca podjęcie lub kontynuowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a zatem opieki bezpośrednio związanej z samą osobą niepełnosprawnego, która przez swój czasowy wymiar i charakter (brak możliwości zaplanowania oraz czasowego łączenia z inną aktywnością wykonywanych w jej ramach czynności) nie pozwala nawet pomimo dochowania wymaganej w danych warunkach staranności podjąć zatrudnienia; - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej jako k.p.a.) oraz art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., wyrażające się w zastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji normy uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia związku przyczynowego pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji, gdy stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie wypełniał hipotezy tej normy, to jest faktycznie sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną, zważywszy na jej zakres i wymiar czasowy, nie wyklucza pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 80 k.p.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyrażające się w bezpodstawnym i nie popartym wszechstronna i całościową analizą zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego zanegowaniu przez Sąd pierwszej instancji dokonanej przez orzekający organ oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z którą brak jest związku pomiędzy brakiem aktywności zawodowej Skarżącej, a sprawowaną przez nią opieką nad matką, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do przypisania orzekającym organom naruszeń prawa materialnego i procesowego, które w sprawie nie miały miejsca oraz do naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania wyrażonej nim normy w sprawie, - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 106 § 1 oraz art. 133 § 1 oraz w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 80 k.p.a., polegające na przekroczeniu granic sądowej kontroli administracji poprzez sformułowanie przez Sąd w miejsce zanegowanej oceny orzekających organów, własnej oceny zebranych w sprawie dowodów i wynikających z nich okoliczności faktycznych sprawy, co doprowadziło do błędnego zastosowania prawa materialnego i nieuzasadnionego uchylenia wydanej w sprawie decyzji; które to naruszenia doprowadziły Sąd pierwszej instancji do: - naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w sprawie nie doszło do naruszenia przez orzekający organ norm prawa materialnego i procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc do uwzględnienia w miejsce oddalenia skargi. Mając powyższe na uwadze wniesiono o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, - obciążenie kosztami postępowania Skarbu Państwa. Skarżące kasacyjnie Kolegium zrzekło się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w niniejszej sprawie zarzuty te w sposób bezpośredni związane są z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd też ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny podnoszonego naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności wykładni prawa materialnego dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Istota sporu sprowadza się do ustalenia czy w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. zostały spełnione przez M.R. przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia, wobec konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W ocenie skarżącego kasacyjnie Kolegium, w sprawie brak jest określonego w ww. przepisie związku przyczynowego z uwagi na zakres i wymiar świadczonej matce pomocy, która nie wyklucza podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a także w związku z brakiem aktywności zawodowej wnioskodawczyni w okresie poprzedzającym wystąpienie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Poza sporem pozostaje natomiast, że skarżąca należy do osób uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, jak również że podlegająca opiece matka skarżącej legitymowała się orzeczeniem o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że matka skarżącej, J.W. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Wejherowie z 26 października 2016 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe, a ponadto wynika z niego, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 12 września 2016 r. Matka skarżącej (ur. w 1932 r.) w 2016 r. przeszła zawał serca, cierpi na astmę oskrzelową, nadciśnienie tętnicze, chorobę niedokrwienną serca, nerwicę, ma zaniki pamięci krótkotrwałej. Pozostaje pod opieką lekarza ogólnego. J.W. w obrębie mieszkania porusza się samodzielnie, z uwagi na ból i opuchliznę stawów kolanowych z pomocą opiekuna wychodzi tylko na podwórko. Matka skarżącej kontroluje potrzeby fizjologiczne, nie wymaga pomocy w korzystaniu z toalety. Z powodu nietrzymania moczu stosuje wkładki urologiczne. J.W. wymaga pomocy przy kąpieli, myciu głowy i czesaniu włosów, obcinaniu paznokci. Samodzielnie zaś ubiera się i przygotowuje obiad niedzielny dla siebie i męża. W pozostałe dni posiłki przygotowuje córka. W ramach sprawowanej opieki skarżąca ponadto podaje matce leki, robi zakupy, umawia wizyty lekarskie, załatwia sprawy urzędowe. Występujące u matki problemy z pamięcią krótkotrwałą powodują, że córka musi ją nadzorować, bowiem zdarzały się sytuacje, że matka skarżącej zapominała o wyłączeniu kuchenki gazowej lub piekarnika. W trakcie wyjść skarżącej z domu, np. w celu zrobienia zakupów lub zrealizowania recept, J.W. pozostaje pod opieką dorosłej córki skarżącej. Opieka nad matką zajmuje całą dobę, wszystkie czynności wykonywane są na stałe. Stosownie do treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Powołany przepis określa więc przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć łącznie, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w tym przepisie, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą w nim wskazaną. Nie jest ono przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, ale za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Skoro świadczenie pielęgnacyjne ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga, to musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Podkreślenia wymaga, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera legalnej definicji określenia "sprawowania stałej lub długotrwałej opieki", a więc istotna jest w tym przypadku wykładnia tych pojęć stosowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie zaś z tą wykładnią sprawowanie długotrwałej lub stałej opieki nad osobą jej wymagającą powinno być utożsamiane z rozumieniem tego zwrotu w języku potocznym, ale przy jednoczesnym przyjęciu, że zapewnienie tego rodzaju opieki podopiecznemu musi polegać na sprawowaniu przez opiekuna osobistych starań i na tyle wypełniać jego czas, że nie jest on w stanie podjąć żadnej innej, stałej aktywności, wymagającej jego codziennego i stałego zaangażowania czyli aktywności zawodowej. Takich ustaleń nie można natomiast utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Poza sporem bowiem jest, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. Mając na uwadze powyższe rozważania przyjąć należy, że na gruncie art. 17 ust. 1 u.ś.r. organ, na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, zarówno dokumentów uprawnionych organów, jak i innych zgromadzonych w sprawie dowodów, dokonuje ustalenia czy brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a także czy opieka ta stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą jest adekwatny do wymogów określonych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Przedstawiony przez skarżącą zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez nią w stosunku do matki każdego dnia świadczy o tym, że opieka ta ma w istocie charakter całodobowy i stały. J.W. ze względu na swój stan zdrowia wymaga pomocy we wszystkich czynnościach życia codziennego, co zostało wykazane w toku postępowania. Pomimo tego, że nie jest osobą leżącą i wykazuje pewne przejawy samodzielności, wymaga ciągłej asysty i wsparcia, zarówno w czynnościach opiekuńczych, jak i w czynnościach życia codziennego. W tej sytuacji związek pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a zakresem sprawowanej opieki i świadczonej nieustannie pomocy przez skarżącą jest w tej konkretnej sprawie bezpośredni i ścisły. Należy przy tym podkreślić, że wymóg rezygnacji z możliwości zarobkowania - rzeczywistej bądź potencjalnej - w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został przez ustawodawcę powiązany z żadnym zakresem – czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym – jak również jest niezależny nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego, czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane. Przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy. Z tego też powodu organ pomocowy nie może ustalać wcześniejszych przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Okoliczności rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania oraz brak możliwości jego podjęcia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną należy więc oceniać na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie pomocy w formie świadczenia pielęgnacyjnego. Irrelewantne jest zatem, czy wnioskodawca zrezygnował z pracy zarobkowej lub jej nie podejmował wcześniej z innych przyczyn, o ile w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała rzeczywista konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca stronie podjęcie/wykonywanie zatrudnienia. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawidłowo uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.) poprzez ich błędną wykładnię. W tej sytuacji prawidłowo zastosował art. 145 § pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylił zaskarżoną decyzję. Podniesione w tym względzie zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów procesowych okazały się niezasadne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a.