I OSK 2456/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu 13 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 25 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/24 w sprawie ze skargi D. K. na przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz D. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 25 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/24, wydanym na skutek skargi D. K. (dalej: skarżąca, strona) na przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego (dalej: Wojewoda, organ administracji, skarżący kasacyjnie), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji, WSA): w pkt 1) zobowiązał Wojewodę do rozpoznania sprawy o numerze NSP-III.7570.1069.2023.MO, dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość skarżącej przejętą pod drogę, w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; w pkt 2) stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3) przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2000 zł; w pkt 4) zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik Wojewody zaskarżył to orzeczenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: 1) niewłaściwym zastosowaniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: ppsa) w związku z naruszeniem art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1, 3 oraz 5 i art. 36 kpa i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy ewentualna bezczynność organu winna zostać uznana za "zwykłą", gdyż działania organu nie nosiły znamion złej woli, ani też nie powodowały dla strony dolegliwych skutków, równocześnie nie miały charakteru zamierzonego, skala zwłoki w postępowaniu nie była znaczna, a od dnia wszczęcia postępowania przez skarżącego kasacyjnie to jest 23 października 2023 r. nie można mówić o bezczynności organu; 2) niewłaściwym zastosowaniu art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77, art. 35 § 1, 3 oraz 5 i art. 36 k.p.a. w związku z art. 12 ust. 4 g i art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie po dniu wszczęcia postępowania w sprawie miała miejsce bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy dla rozpoznania i zakończenia sprawy o wydanie odszkodowania dowodem koniecznym jest operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego i od dnia podjęcia postępowania skarżący organ podejmował wszelkie starania zmierzające do pozyskania ww. opinii; 3) niewłaściwym zastosowaniu art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 1 i art. 36 k.p.a., i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie D. K. na skutek bezczynności organu doznała uszczerbku i tym samym niezasadne przyznanie od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł, podczas gdy skarżąca w skardze nie wykazała, aby na skutek bezczynności doznała uszczerbku, poniosła stratę finansową lub krzywdę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie za uchyleniem zaskarżonego orzeczenia i oddaleniem skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik strony skarżącej przedstawił stanowisko mające przemawiać za oddaleniem skargi kasacyjnej. W piśmie, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego 28 lutego 2025 r., pełnomocnik skarżącego kasacyjne poinformował o wydaniu przez Wojewodę Pomorskiego 7 lutego 2025 r. decyzji w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Wojewody Pomorskiego z 23 czerwca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie zaskarżony wyrok, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Według art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy co do zasady bez zbędnej zwłoki. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Stosownie do art. 35 § 4 kpa przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia sprawy. Przepisy regulujące termin załatwienia sprawy administracyjnej pozostają w ścisłym związku z przewidzianą w art. 12 § 1 kpa zasadą szybkości i prostoty postępowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej mają działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Szybkość stosowania prawa administracyjnego pozwala na realizację zasady praworządności. Nie ma przy tym sprzeczności między kodeksowymi zasadami szybkości postępowania a działaniami organu na podstawie i w granicach prawa (art. 6 kpa). Zasada szybkości postępowania nie niweczy bowiem zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób sprawny, racjonalny i efektywny (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 916/15). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 kpa o bezczynności organu administracji można mówić wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, tylko brak ich podjęcia w określonej formie i w określonym terminie. Przy czym wniesienie tej skargi jest dopuszczalne nie tylko wtedy, gdy organ nie dotrzymuje terminu wydania określonego aktu lub podjęcia określonej czynności, lecz także wówczas, gdy odmawia wydania aktu pomimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2023, s. 97 i powołane tam orzecznictwo). Okoliczność związana z upływem terminu ma obiektywny charakter. W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Wojewoda nie dochował terminu załatwienia sprawy określonego w przepisie szczególnym, tj. w art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162; dalej: specustawa drogowa) i że naruszenie to stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że organ pozostawał w bezczynności. Zgodnie z ww. przepisem jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Unormowanie to zawiera skierowaną do organu administracji publicznej dyrektywę nakazującą wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści (tj. ustalającego odszkodowanie) w wyznaczonym czasie. Termin przewidziany w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej ma procesowy, instrukcyjny charakter co oznacza, że jego bezskuteczny upływ nie wywołuje żadnych następstw materialnoprawnych. W szczególności nie wygasa wówczas obowiązek wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zatem organ administracji nadal jest zobligowany do wydania decyzji odszkodowawczej. Z ustalonego w sprawie, niespornego stanu faktycznego wynika, że Wojewoda przekroczył ustawowy termin załatwienia sprawy, określony w ww. przepisie szczególnym. Opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej (dalej: decyzja ZRID) - w następstwie której skarżąca została pozbawiona prawa własności nieruchomości - została wydana 23 czerwca 2023 r. wobec tego ustawowy termin przewidziany na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania upływał 22 sierpnia 2023 r. Organ administracji wydał tę decyzję dopiero 7 lutego 2025 r. W rozpatrywanym przypadku przekroczenie wskazanego terminu spowodowała zwłoka organu już w samym wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że nastąpiło to 23 października 2023 r., a więc dwa miesiące po upływie terminu, w którym sprawa powinna zostać załatwiona i pomimo tego, że 31 sierpnia 2023 r. skarżąca złożyła podanie o wszczęcie przez Wojewodę postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone grunty. Skoro już wszczęcie postępowania nastąpiło w sprawie ze znacznym opóźnieniem, to tym większy rozmiar miała zwłoka w zakończeniu tego postępowania i wydaniu decyzji odszkodowawczej, przy czym do dnia wyrokowania przez Sąd I instancji decyzja ta nie została wydana. Całkowicie chybione jest zatem twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że od dnia wszczęcia postępowania nie można mówić o bezczynności organu. Do wydania decyzji odszkodowawczej niezbędne jest uzyskanie przez organ administracji dowodu w postaci operatu szacunkowego, zaś praktyka wskazuje, że często konieczne jest długie oczekiwanie na sporządzenie tego dowodu, co w oczywisty sposób przekłada się na czas trwania postępowania. Skoro więc, zgodnie z art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, decyzja odszkodowawcza ma być wydana w ciągu 60 dni od dnia nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji ZRID, to tym bardziej konieczne jest niezwłoczne wszczęcie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie, aby można było dochować ustawowego terminu załatwienia sprawy. Brak podjęcia przez Wojewodę we wskazanym terminie jakichkolwiek czynności procesowych zmierzających do zainicjowania postępowania administracyjnego, świadczy o oczywistej bezczynności tego organu. Sytuacja, w której strona oczekuje tak długo, jak w analizowanym przypadku, na podjęcie działania przez organ administracji publicznej w sprawie, której przedmiotem jest odszkodowanie za odjęte stronie prawo własności nieruchomości – zwłaszcza gdy dobrowolnie wydano nieruchomość – jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa i świadczy o rażącym naruszeniu ustawowego terminu załatwienia sprawy oraz o ewidentnym naruszeniu zasady szybkości postępowania. Sąd I instancji zasadnie więc przyjął, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazuje na to przede wszystkim okres bezczynności we wszczęciu postępowania w sprawie wynoszący 4 miesiące (122 dni) oraz – na dzień orzekania przez WSA - rok i 3 miesiące (460 dni) w załatwieniu sprawy. Decyzja, w której ustalono odszkodowanie na rzecz skarżącej, została wydana dopiero na etapie postępowania toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, tj. 7 lutego 2025 r., a więc rok i ponad 5 miesięcy po upływie terminu określonego w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej. WSA prawidłowo ocenił, że od 23 czerwca 2023 r. do 23 października 2023 r. nie istniały żadne prawne i faktyczne przeszkody, które uniemożliwiałyby wszczęcie postępowania w sprawie, wobec czego brak wymaganej aktywności Wojewody w tym okresie nie znajduje żadnego uzasadnienia. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnych argumentów, które pozwoliłyby na przyjęcie odmiennej oceny tej sytuacji, a prezentowane przez niego stanowisko stanowi jedynie nieuzasadnioną polemikę z ustaleniami i wnioskami zawartymi w zaskarżonym wyroku. W szczególności usprawiedliwienia dla tak znacznego opóźnienia we wszczęciu postępowania z urzędu nie może bowiem stanowić - wskazywany przez skarżącego kasacyjnie - skomplikowany charakter sprawy, duża liczba spraw podlegających rozpoznaniu przez organ, problemy organizacyjno-kadrowe, czy zbyt mała liczba rzeczoznawców majątkowych w odniesieniu do liczby operatów szacunkowych, które musza być sporządzone, ponieważ na danym etapie czynnościami, które Wojewoda był zobowiązany wykonać, było wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie i zawiadomienie o tym strony. Jeśli zaś chodzi o bezczynność Wojewody w toczącym się już postępowaniu o ustalenie wysokości odszkodowania, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że jakkolwiek decyzja odszkodowawcza nie może zostać wydana bez dowodu w postaci operatu szacunkowego, to w niniejszej sprawie organ administracji uchybił swoim obowiązkom w zakresie sprawnego prowadzenia postępowania i czuwania nad jego terminowością, w tym także poprzez dyscyplinowanie podmiotu, któremu zlecił sporządzenie operatu niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji nie dochował należytej staranności w egzekwowaniu od biegłego sporządzenia operatu w wyznaczonym terminie. Pierwszy monit do biegłego rzeczoznawcy został wystosowany przez Wojewodę 18 stycznia 2024 r. (tj. miesiąc po upływie terminu wyznaczonego na wykonanie operatu), a kolejne: 28 lutego 2024 r. i 24 maja 2024 r., natomiast operat szacunkowy został sporządzony dopiero 16 czerwca 2024 r. i na dodatek zawierał on braki. Dnia 21 czerwca 2024 r. biegły sporządził nowy operat. W opisanej sytuacji brak podejmowania przez organ administracji wobec biegłego skutecznych działań dyscyplinujących należy uznać za poważne uchybienie. W świetle powyższego zarzuty kasacyjne sformułowane w punkcie 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Za niezasadny należy uznać także trzeci z zarzutów kasacyjnych. Zgodnie z art. 149 § 2 ppsa uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W świetle przywołanego przepisu jedyną normatywną przesłankę warunkującą nałożenie na organ grzywny, bądź przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, stanowi uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. To, że nie przewidziano w tym przypadku innych kryteriów, jakie sąd administracyjny winien uwzględnić rozważając zastosowanie tych środków, jak też użycie przez ustawodawcę sformułowania "może orzec" oznacza, że decyzja o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków), została pozostawiona uznaniu sędziowskiemu. W judykaturze podnosi się, że za ich orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłości ma kwalifikowany charakter, tj. wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd winien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania tych środków także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony. Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 ppsa w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1143/18). Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego kasacyjnie, przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej nie jest uzależnione od wykazania, że na skutek bezczynności organu (przewlekłego prowadzenia postępowania) strona doznała uszczerbku, poniosła stratę finansową lub krzywdę. Skoro decyzja o przyznaniu sumy pieniężnej należy do sfery dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej, to brak jest podstaw do uzależnienia orzeczenia tego środka od przedstawienia przez stronę okoliczności, które by to uzasadniały. Z art. 149 § 2 ppsa w żadnym razie nie wynika, że suma pieniężna ma być przyznawana w celu zrekompensowania poniesionej przez stronę szkody, czy to majątkowej, czy niemajątkowej. Jest to środek prawny odrębny od instytucji odszkodowania i zadośćuczynienia, przewidzianych w prawie cywilnym. Sąd administracyjny nie bada więc, czy na skutek opieszałości lub braku działania organu, skarżący poniósł szkodę, lecz "ocenia jedynie wartość uciążliwości, z którymi musi borykać się skarżący w obronie swojego interesu prawnego oraz skalę jego bezsilności, wywołanej świadomym odwlekaniem terminu załatwienia sprawy" (Jan Paweł Tarno, Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym, System Informacji Prawnej LEX). W niniejszej sprawie Sąd I instancji wziął pod uwagę, że bezczynność organu administracji ma charakter zawiniony oraz że ze względu na przedmiot sprawy organ był zobowiązany do szczególnej staranności w jej jak najszybszym rozstrzygnięciu. Uwzględniając powyższe Sąd ten uznał za zasadne przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł. Zdaniem WSA kwota ta jest adekwatna do okoliczności sprawy, zaniedbania organu oraz zrekompensuje negatywne skutki związane z naruszeniem prawa skarżącej do rozpoznania sprawy w terminie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie to uwzględnia stopień naruszenia prawa przez Wojewodę, czas trwania zwłoki organu (zarówno we wszczęciu postępowania administracyjnego, jak i w wydaniu decyzji ustalającej wysokość odszkodowania), efektywność zastosowania danego środka dyscyplinującego, rodzaj sprawy i jej znaczenie dla skarżącej, a także zasadność wynagrodzenia skarżącej negatywnych konsekwencji związanych z bezczynnością organu. Biorąc pod uwagę realia niniejszej sprawy oraz maksymalną wysokość sumy pieniężnej, jaka może być przyznana na podstawie art. 149 § 2 ppsa, przyznana skarżącej kwota pieniężna mieści się w ustawowych granicach i nie jest nadmiernie wygórowana. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, by w niniejszej sprawie Sąd I instancji przekroczył granicę uznania sędziowskiego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.