I OSK 2513/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 września 2024 r. sygn. akt II SAB/Gd 28/24 w sprawie ze skargi D. P.1 i D. P.2 na przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz D. P1 i D. P.2 kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 26 września 2024 r. sygn. akt II SAB/Gd 28/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi D.P. i D.P.1 (dalej także: "skarżący") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego (dalej: "organ", "skarżący kasacyjnie"), zobowiązał organ do rozpoznania sprawy o numerze NSP-III.7570.719.2023.PK, dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość skarżących przejętą pod drogę, w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności (pkt 1 wyroku), stwierdził, że bezczynność Wojewody Pomorskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku), przyznał od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżących D.P. i D.P.1 sumę pieniężną w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych (pkt 3 wyroku) oraz zasądził od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżących D.P. i D.P.1 kwotę 614 (sześćset czternaście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewoda Pomorski zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na: 1. niewłaściwym zastosowaniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w związku z naruszeniem art. 8, art, 12 § 1, art. 35 § 1, 3 oraz 5 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy ewentualna bezczynność organu winna zostać uznana za "zwykłą", gdyż działania organu nie nosiły znamion złej woli, ani też nie powodowały dla strony dolegliwych skutków, równocześnie nie miały charakteru zamierzonego, skala zwłoki w postępowaniu nie była znaczna, a od dnia wszczęcia postępowania przez skarżącego kasacyjnie to jest 27 września 2023 r. nie można mówić o bezczynności; 2. niewłaściwym zastosowaniu art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77, art. 35 § 1, 3 oraz 5 i art. 36 k.p.a. w związku z art. 12 ust. 4 g i art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U z 2024 r. poz. 311, dalej: "specustawa") i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie po dniu wszczęcia postępowania w sprawie miała miejsce bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy dla rozpoznania i zakończenia sprawy o wydanie odszkodowania dowodem koniecznym jest operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego i od dnia podjęcia postępowania skarżący kasacyjnie podejmował wszelkie starania zmierzające do pozyskania ww. opinii; 3. niewłaściwym zastosowaniu art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 1 i art. 36 k.p.a. i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie skarżący na skutek bezczynności doznali uszczerbku i tym samym niezasadne przyznanie od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł, podczas gdy skarżący w skardze nie wykazali , aby na skutek bezczynności doznali uszczerbku, ponieśli stratę finansową lub krzywdę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi, o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz przyznanie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną przedstawiono argumenty mające przemawiać za jej nieuwzględnieniem. Wraz z pismem z dnia 24 lutego 2025 r. skarżący kasacyjnie nadesłał wydaną przez Wojewodę Pomorskiego w dniu 29 stycznia 2025r., w sprawie nr NSP-III.7570.719.2023.PK decyzję w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., albowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy a druga strona nie zażądała jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej powołano wyłącznie podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku jedynie naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Nie jest w sprawie sporne, że Wojewoda Pomorski nie załatwił sprawy o znaku NSP-III.7570.719.2023.PK w terminie określonym w art. 12 ust. 4g specustawy, a zatem dopuścił się bezczynności w tej sprawie. Sporny pozostaje jedynie charakter tej bezczynności oraz zasadność przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Skarżący nie zakwestionował stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje jako podstawę orzekania stan faktyczny ustalony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Zarzuty z pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej dotyczą niezasadnego w ocenie skarżącego kasacyjnie przyjęcia przez Sąd I instancji, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Uzasadnia to łączne rozpoznanie tych zarzutów. Pojęcie rażącego naruszenia prawa nie posiada definicji legalnej, zakwalifikowanie określonego stan faktycznego jako rażącego naruszenia prawa zostało pozostawione do uznania Sądu w każdym indywidualnym przypadku. Zważywszy, że każde przekroczenie przez organ administracji publicznej terminu na załatwienie sprawy stanowi naruszenie prawa, przyjęcie że konkretne naruszenie ma charakter kwalifikowany – "rażący" – musi wiązać się z wystąpieniem dodatkowych okoliczności obciążających po stronie organu. W orzecznictwie przyjmuje się, że ta forma naruszenia prawa wystąpi w sytuacjach szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jako przykładowe okoliczności obciążające organ można wskazać oczywisty brak podejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie, czy też oczywiste lekceważenie strony w postępowaniu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 529/23). W oczywisty sposób nie każde przekroczenie terminu załatwienia sprawy będzie oznaczało rażące naruszenie prawa – w takim bowiem przypadku norma z art. 149 § 1a p.p.s.a. byłaby normą pustą. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku co do wystąpienia rażącego naruszenia prawa w okolicznościach sprawy. Przede wszystkim jako oczywiste lekceważenie zarówno ustawowego obowiązku działania z urzędu jak i strony postępowania i jej uprawnień procesowych należy uznać wszczęcie postępowania dopiero trzydzieści pięć dni po upływie terminu w którym postępowanie to zgodnie z art. 12 ust. 4g specustawy powinno się zakończyć, tym bardziej że nastąpiło to pomimo wniosku strony z 10 sierpnia 2023 r. o wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że nie istniały żadne obiektywne przeszkody które uniemożliwiałyby wszczęcie postępowania we wskazanej sprawie, nie sposób zatem znaleźć jakiegokolwiek wytłumaczenia dla zupełnego braku aktywności Wojewody Pomorskiego w okresie od 23 czerwca 2023 r. do 27 września 2023 r. W szczególności nie mogą stanowić usprawiedliwienia okoliczności związane ze skomplikowanym charakterem sprawy, znacznym obciążeniem organu czy też trudnościami o charakterze organizacyjno-kadrowym, jako że na tym etapie jedyną czynnością którą organ zobowiązany był podjąć było zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu znane są okoliczności związane ze znacznym obciążeniem organów orzekających o przyznaniu odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne, problemach kadrowych jakie często występują w tych organach oraz koniecznością długotrwałego oczekiwania na obligatoryjny dowód z opinii biegłego w tego rodzaju sprawach. Okoliczności te mogą stanowić usprawiedliwienie dla niedotrzymania terminów ustawowych, zaś reagowaniu na tego rodzaju sytuacje służy przepis art. 36 § 1 i 2 kpa – który jednak znajduje zastosowanie wyłącznie w ramach postępowania już trwającego, okoliczności powyższe nie mogą zatem stanowić uzasadnienia dla jego niewszczynania. Skarżący kasacyjnie wprawdzie prawidłowo wywiódł, że termin określony w art. 12 ust. 4g specustawy ma charakter instrukcyjny, nie może to jednak stanowić usprawiedliwienia dla całkowitego zlekceważenia tego terminu przez organ, bo tak należy ocenić wszczęcie postępowania ponad miesiąc po upływie ustawowego terminu na jego zakończenie. Fakt, że przekroczenie terminu nie rodzi w tym przypadku konsekwencji materialnoprawnych nie ma znaczenia dla oceny naganności tego rodzaju postępowania organu. Wskazać również należy, że o ile istotnie organ administracji publicznej zobowiązany był pozyskać w postępowaniu opinię biegłego rzeczoznawcy majątkowego, zaś czas oczekiwania na sporządzenie opinii uzależniony był przede wszystkim od rzeczoznawcy, to prawidłowo Sąd Wojewódzki zauważył, że Wojewoda Pomorski jako gospodarz postępowania administracyjnego nie dochował należytej staranności w egzekwowaniu terminowości od biegłego, kierując pierwszy monit do biegłego rzeczoznawcy ponad cztery miesiące po upływie ustalonego terminu na sporządzenie operatu szacunkowego, co należy ocenić jako poważne uchybienie w postępowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe okoliczności łącznie świadczą o rażącym naruszeniu prawa przez Wojewodę Pomorskiego. Jako niezasadne uznać zatem należy zarzuty z pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej. Zarzut z pkt 3 skargi kasacyjnej dotyczy przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżących. W tym zakresie należy zauważyć, że również w przypadku sumy pieniężnej przepisy p.p.s.a. nie zawierają jakichkolwiek wskazań co do przesłanek jej przyznania. Ocena tych przesłanek pozostawiona została w całości uznaniu sędziego w każdym konkretnym przypadku, na zasadzie dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej. Oznacza to, że ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tą sferę powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2025 r. sygn. akt III OSK 2204/24). W doktrynie wskazuje się, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter mieszany, zarówno represyjny – jako rodzaj sankcji dla organu za ignorowanie przepisów o terminach załatwiania spraw administracyjnych, jak i kompensacyjny – stanowiąc swoistego rodzaju zadośćuczynienie dla strony postępowania, za wszelkiego rodzaju dolegliwości, których doznała w wyniku niewywiązania się organu ze spoczywających na nim obowiązków, zwłaszcza gdy miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa (zob. J. P. Tarno, Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym, Kw.Pr.Pod 2017, nr 2, s. 41-54). Mając powyższe na uwadze i zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji stwierdził rażące naruszenie prawa, nie sposób dopatrzeć się przekroczenia granic uznania sędziowskiego co do przyznania sumy pieniężnej. Podkreślić przy tym należy, że dla przyznania sumy pieniężnej nie jest niezbędne aby skarżący udowodnili poniesienie szkody czy też wystąpienie po ich stronie krzywdy na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Żaden przepis p.p.s.a. nie nakłada na stronę takiego obowiązku, co w połączeniu z dyskrecjonalnością władzy sędziego w tym zakresie oraz faktem, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna może być przyznana również z urzędu, w ogóle bez wniosku strony, nie pozwala zająć takiego stanowiska. Okolicznością wystarczającą dla przyznania sumy pieniężnej był bowiem sam fakt, że Sąd Wojewódzki stwierdzając rażące naruszenie prawa dostrzegł jednocześnie potrzebę zrekompensowania stronie negatywnych skutków związanych z tą sytuacją. O nieprzekroczeniu granic uznania sędziowskiego w opisanej sytuacji świadczy przy tym także to, że jak wskazuje się w doktrynie, w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa odstąpienie od przyznania stronie sumy pieniężnej może nastąpić jedynie w sytuacji wyjątkowej (ibidem). Dla rozstrzygnięcia sprawy nie mógł mieć wpływu fakt wydania przez Wojewodę Pomorskiego decyzji z 29 stycznia 2025 r., gdyż ocena prawidłowości zaskarżonego wyroku nie może uwzględniać okoliczności nieistniejących w momencie jego wydania. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach sądowych w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 p.p.s.a. zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.