I OSK 2743/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.P., M.P., R.P. i M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1135/18 w sprawie ze skargi B.P., M.P., R.P. i M.P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 marca 2019 r. oddalił skargę B.P., M.P., R.P. i M.P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący. Zaskarżyli to rozstrzygnięcie w całości, wnieśli o jego uchylenie wraz z zaskarżoną decyzją bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94), dalej: ustawa wywłaszczeniowa, przez niewłaściwą wykładnię i uznanie przez Sąd, że brak przeprowadzenia rozprawy i wysłuchania biegłego na rozprawie, w sytuacji bezwzględnego obowiązku spoczywającego na organie w tym zakresie i wynikającego z niebudzącej wątpliwości literalnej wykładni przepisu, nie stanowi rażącego naruszania prawa, w sytuacji, w której brak przeprowadzenia rozprawy, pomimo obowiązku wynikającego jasno z przepisu, stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć uchybienie oczywiste, sprzeczne z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego; 2) art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że okoliczności faktyczne sprawy, takie jak brak kwestionowania wartości przyjętej przez biegłego przy wycenie nieruchomości przez stronę, mogą mieć znaczenie dla oceny wystąpienia rażącego naruszenia prawa, w sytuacji, w której dla oceny wystąpienia rażącego naruszenia prawa istotne znaczenie ma już samo naruszenie normy prawnej, bez względu na to, czy strona postępowania naruszenie to dostrzegła i je kwestionowała; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez nieuwzględnienie skargi na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju w sytuacji, w której decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 8 w zw. z art. 11 kpa przez brak odniesienia się przez Ministra do stawianego zarówno we wniosku z [...] czerwca 2014 r., jak i ponawianego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] sierpnia 2017 r. zarzutu oparcia decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z [...] stycznia 1971 roku o elaborat szacunkowy sporządzony przed wszczęciem postępowania, w sytuacji, gdy organ był zobowiązany do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego i powołania biegłego w trakcie toczącego się postępowania, co ma na celu umożliwienie stronom postępowania możliwość aktywnego udziału i odniesienie się do tez biegłego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów kasacyjnych, należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]" rej. hip. [...], objętą działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Skarżący zarzucają wadliwość tej decyzji w związku z nieprzeprowadzeniem rozprawy administracyjnej i wykorzystaniem do ustalenia wysokości odszkodowania elaboratu szacunkowego przygotowanego przed wszczęciem postępowania. Sprawa ta ma zatem charakter postępowania szczególnego mającego na celu ustalenie, czy pierwotna, poddawana kontroli decyzja, z uwagi na ewentualne wady, powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Mając powyższe na uwadze, zaznaczyć wypada, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1475/21). Zaznaczyć przy tym także należy, że o rażącym naruszeniu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym postanowieniem (decyzją). Skutki, które wywołuje orzeczenie uznane za rażąco naruszające prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie orzeczenia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2490/19). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje to, że niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez pominięcie, że dla stwierdzenia wystąpienia rażącego naruszenia prawa istotne jest już samo naruszenie normy prawnej. O stwierdzeniu nieważności decyzji powinny decydować wyłącznie kwalifikowane naruszenia obowiązujących przepisów prawa, a nie jakiekolwiek odstępstwa od norm z nich wynikających. W sytuacji takiej instytucja stwierdzenia nieważności traciłaby swój nadzwyczajny charakter i naruszeniu uległaby zasada trwałości decyzji administracyjnych. Oczywiście ocena czy doszło do rażącego naruszenia obowiązujących przepisów nie może być dokonywana wyłącznie przez pryzmat braku kwestionowania strony zapadłego rozstrzygnięcia, gdyż okoliczność ta może wynikać z różnych przyczyn, które nie muszą mieć związku z ewentualnym dostrzeżeniem naruszenia przepisów prawa. W rozpoznawanej jednak sprawie fakt, że osoba wskazana w decyzji z 1971 r., jako uprawniona do otrzymania odszkodowania, nie kwestionowała jego wysokości, nie jest wyłączną okolicznością, którą Minister wziął pod uwagę, rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji. Trafność zatem tego argumentu nie miała wpływu na możliwość uznania analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej za zasadny. Przechodząc z kolei do analizy zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, należy wskazać, że ten ostatni przepis w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z 1971 r. przewidywał treść orzeczenia o wywłaszczeniu oraz umożliwiał właściwemu organowi odroczenie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. O przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej i wysłuchaniu opinii biegłych stanowił z kolei art. 21 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 183 § 1 ppsa związany jest wprawdzie granicami i podstawą zarzutów skargi kasacyjnej, ale uzasadnienie tego zarzutu pozwala uznać, że autor skargi kasacyjnej omyłkowo wskazał sąsiedni przepis, mając na myśli regulację art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. Wskazany powyżej zarzut będzie zatem analizowany tak, jakby jego podstawą autor skargi kasacyjnej uczynił art. 21 wspomnianej ustawy. Zgodnie z przywołanym art. 21 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak ustalono w rozpoznawanej sprawie, w aktach administracyjnych sprawy nie stwierdzono dokumentów wskazujących na przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, co może potwierdzać fakt jej nieprzeprowadzenia, a zatem naruszenia przepisu art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. Należy wskazać, że zgodnie z art. 53 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy, a także do domów jednorodzinnych i działki budowlanej. W rozpoznawanej sprawie bezsporne pozostaje, że nieruchomość, której dotyczyła decyzja z [...] stycznia 1971 r., spełniała przesłanki przyznania odszkodowania. Sporne natomiast pozostaje czy w ramach postępowania odszkodowawczego obowiązkowe było przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i dopiero na podstawie jej wyników ustalenie wysokości odszkodowania. Należy zauważyć, że zacytowane powyżej przepisy art. 53 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej przewidywały odpowiednie zastosowanie przepisów dotyczących odszkodowania zawartych w tej ustawie, a nie ich zastosowanie wprost. Przepisy art. 20 i art. 21 regulowały przede wszystkim kwestie przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, tj. postępowania, które z uwagi na objęcie nieruchomości działaniem przepisów dekretu nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie, a zagadnienia odszkodowawcze uregulowane w tych przepisach stanowiły niejako pokłosie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego. Przejęcie gruntu w trybie dekretu z 26 października 1945 r. nie miało charakteru klasycznego wywłaszczenia; nie była wydawana decyzja wywłaszczeniowa o charakterze konstytutywnym, po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że w przypadku gdy postępowanie administracyjne miało być prowadzone wyłącznie w zakresie ustalenia należnego odszkodowania bez przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, brak było jednoznacznych przesłanek do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, a przepisy te mogły być zastosowane odpowiednio, tj. przez określenie zakresu stanu faktycznego sprawy i metod jego ustalenia, który powinien zostać uwzględniony w toku określenia wysokości należnego odszkodowania. Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że odczytanie na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej normy nakazującej zastosowanie w toku postępowania odszkodowawczego wyłącznie przepisów materialnych o odszkodowaniu i odstąpienie od obowiązku przeprowadzania rozprawy administracyjnej stanowiło rażące naruszenie przepisów prawa. O takim naruszeniu można bowiem mówić wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie organu i jego wynik stoi w oczywistej sprzeczności z jasną normą wynikającą z obowiązującego przepisu. Należy jednak podnieść, że jak wskazuje to sam autor skargi kasacyjnej, przepis art. 21 miał znaczenie proceduralne. W związku z powyższym należy wskazać, że w dniu 1 stycznia 1961 r. w życie wszedł Kodeks postępowania administracyjnego, który uchylił dotychczasowe przepisy w sprawach uregulowanych w tym Kodeksie (por. art. 195 § 1 kpa w brzmieniu z dnia wejścia w życie tego aktu normatywnego). Uznać zatem należy, że we wskazanej powyżej dacie derogacji uległ także art. 21 ustawy wywłaszczeniowej w zakresie, w jakim przewidywał on obowiązkowe przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i wysłuchanie opinii biegłych. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidywały w 1971 r. obowiązku przeprowadzenia rozprawy, ale zawierały wskazania co do okoliczności, w których jej przeprowadzenie było pożądane. W związku z czym nieprzeprowadzenie rozprawy przed wydaniem decyzji z 1971 r. nie stanowiło rażącego naruszenia przepisów prawa. Odnosząc się z kolei do kwestii dowodu z opinii biegłego, uznać należało, że przeprowadzenie takiego dowodu, w sytuacji uchylenia art. 21 ustawy wywłaszczeniowej przez art. 195 kpa, było niezbędne z uwagi na konieczność posłużenia się wiadomościami specjalnymi. W rozpoznawanej sprawie organ orzekający w 1971 r. o wysokości odszkodowania wprawdzie nie powołał własnych biegłych, a w miejsce ich opinii posłużył się elaboratem szacunkowym opracowanym przed wszczęciem postępowania. Uchybienie temu obowiązkowi nie miało wpływu na wynik postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Słusznie bowiem Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustalenie wysokości odszkodowania w dacie wydania decyzji polegało na przemnożeniu wielkości nieruchomości przez określone stawki. Czynność ta miała zatem postać nieskomplikowanego działania matematycznego, którego wynik byłby taki sam w przypadku posłużenia się elaboratem szacunkowym pozyskanym w toku postępowania administracyjnego, jak i przed jego wszczęciem. W konsekwencji powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuwzględnienie skargi na decyzję Ministra w sytuacji, w której decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 8 w zw. z art. 11 kpa, wskazać należy, że zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z treści tego przepisu, podstawą do uchylenia aktu administracyjnego są wyłącznie te uchybienia przepisom postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej formułując ten zarzut, powołał się jedynie na naruszenie w jego ocenie zasady zaufania strony do władzy publicznej (art. 8 kpa) oraz zasady przekonywania (art. 11). Nie wykazał jednakże, w jaki sposób naruszenie tych przepisów miało wpływ na wynik postępowania a w szczególności, że wpływ ten był istotny. Autor skargi kasacyjnej łączy wspomniany zarzut z nieodniesieniem się przez organ do zarzutów dotyczących posłużenia się do ustalenia odszkodowania elaboratem szacunkowym sporządzonym przed wszczęciem postępowania. Tymczasem organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zaaprobowanej przez Sąd I instancji wskazał, że za wydaną z rażącym naruszeniem przepisów prawa można uznać decyzję w przedmiocie ustalenia odszkodowania wydaną bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, bez biegłego lub podstawy prawnej. Minister prowadzący postępowanie nadzorcze ustalił, że podstawą określenia odszkodowania był elaborat szacunkowy sporządzony przed wszczęciem postępowania, którego treść, jak wskazano powyżej, z uwagi na sposób stosowanej ówcześnie wyceny wartości nieruchomości musiała być zbieżna z elaboratem szacunkowym pozyskanym w toku prawidłowo prowadzonego postępowania. Tym samym nie można uznać, że zarzuty skarżących związane z brakiem prawidłowego operatu szacunkowego nie zostały rozpatrzone przez organ prowadzący postępowanie. W konsekwencji powyższego analizowany zarzut należało uznać za niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.