I OSK 287/24

Dnia 2 grudnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 341/23 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 9 stycznia 2023 r. nr N-I.7581.2.44.2022 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 341/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozparzeniu skargi [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 9 stycznia 2023 r. nr N-I.7581.2.44.2022 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim utrzymuje w mocy decyzję Starosty Kolbuszowskiego z dnia 7 września 2022 r. znak GK.6821.3.2.2022 w punkcie II oraz uchylił decyzję Starosty Kolbuszowskiego z dnia 7 września 2022 r. znak GK.6821.3.2.2022 w punkcie II; II. oddalił skargę w pozostałej części; III. zasądził od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącego [...] kwotę 200 zł zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Podkarpacki (dalej Wojewoda, decyzja Wojewody z 2023 r.) utrzymał w mocy decyzję Starosty Kolbuszowskiego z dnia 7 września 2022 r. (dalej Starosta, decyzja Starosty z 2022 r.) orzekającą: - w pkt 1 o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości (działek), położonych w obr. Kolbuszowa, oznaczonych aktualnie jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] , [...], [...], [...], [...] stanowiących własność osób fizycznych i prawnych; - w pkt 2 o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w obr. Kolbuszowa, oznaczonych aktualnie jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda uznał, że przedmiotowe działki wywłaszczone zostały z przeznaczeniem pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne "osiedle Polna" w Kolbuszowej, co oznacza, że jednym z elementów inwestycji, a tym samym celem wywłaszczenia była budowa infrastruktury technicznej osiedla. Starosta słusznie zatem odmówił zwrotu wywłaszczonych działek, z uwagi na realizację na tych działkach celu wywłaszczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję wniósł [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest częściowo uzasadniona. Uzasadniając stanowisko Sąd wskazał, że na części nieruchomości znajduje się infrastruktura techniczna niezbędna dla funkcjonowania osiedla mieszkaniowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny, że budowa infrastruktury technicznej co do zasady nie koliduje ze zwrotem nieruchomości. Jednakże ma to miejsce jedynie wówczas, gdy ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia. Dotyczy to działki nr [...] stanowiącej własność Gminy Kolbuszowa, która zagospodarowana jest jako dojazdy do nieruchomości stanowiące funkcjonalną i integralną część osiedla. Przez przedmiotową działkę przebiegają linie: energetyczna, telekomunikacyjna i gazowa, dodatkowo usytuowane jest na niej oświetlenie uliczne. Działka nr [...] stanowi drogę gminną o nawierzchni asfaltowej z usytuowanym oświetleniem ulicznym, przez którą dodatkowo przebiega kanalizacja deszczowa i sanitarna. To samo dotyczy realizacji celu wywłaszczenia na dz. [...]. Sąd w tej części akceptuje stanowisko organów. Sąd nie podzielił jednak tezy organów, iż skoro działki będące przedmiotem własności Miasta i Gminy Kolbuszowa tj. [...], [...], [...], [...], części działek [...], [...], [...] usytuowane są w dawnym terenie oznaczonym symbolem A 32 ZP/ZD, a także mieszczą się w strefie ochronnej gazociągu wysokoprężnego, natomiast część działki nr [...] mieści się w strefie ochronnej linii energetycznej, to determinuje to brak zabudowań w tym rejonie i przesądza o realizacji celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla domów jednorodzinnych. Brak możliwości zabudowy w strefie ochronnej gazociągu i linii energetycznych nie przesądza o braku możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wskazuje na to jasno treść miejscowego planu, który wskazuje na sposób zagospodarowania tego terenu. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, z późn.zm., dalej jako kpa) w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 244, z późn. zm., dalej jako ugn) poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji w części umarzającej postępowanie administracyjne w zakresie działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] stanowiących własność osób fizycznych i prawnych, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przywołanych przepisów, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uwzględnienie tych naruszeń powinno skutkować uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, a nie tylko w zakresie dokonanym przez WSA w punkcie I. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 104 § 2 kpa w związku z art.136 ust. 3 i art. 137 ugn poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji i w konsekwencji oddalenie skargi w pkt II skarżonego wyroku WSA, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowa wykładnia tych przepisów doprowadziłaby do ich zastosowania i uchylenia zaskarżonej decyzji. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 7, 77, 80 i art. 107 kpa poprzez orzekanie a w jego następstwie sformułowanie uzasadnienia wyroku Sądu w części dotyczącej infrastruktury technicznej niezbędnej dla funkcjonowania osiedla mieszkaniowego w zakresie działek [...], [...] i [...] bez jakiejkolwiek weryfikacji z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, a także bez jakiegokolwiek ustosunkowania się, bądź nawet próby rozważenia zarzutów zawartych w skardze w części dotyczącej infrastruktury technicznej; powyższe prowadziło do błędnego uznania, że w odniesieniu do tych działek został spełniony cel wywłaszczenia. W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie jest zasadna. Przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej – a nie przeciwko ostatecznej decyzji organu, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669). Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. W środku odwoławczym sformułowano m. in. zarzuty naruszenia – w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz z wskazywanymi konkretnie w środku zaskarżania normami (przepisami) prawa – następujących przepisów prawa: wielokrotnie art. 137 u.g.n. (s. 2), który obejmuje dwa ustępy o różnej treści normatywnej, a z kolei ust. 1 art. 137 ugn. zawiera dwa punkty o różnej treści normatywnej; art. 7 k.p.a. (s. 2) określającym kilka zasad postępowania administracyjnego, natomiast nie wskazano dokładnie, która z nich została naruszona przez Sąd wojewódzki i jaki miało to wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021r. sygn. akt. I OSK 414/21); art. 77 k.p.a. (s. 2), który obejmuje 4 paragrafy (§) o różnej treści normatywnej, art. 107 k.p.a. (s. 2), który obejmuje 5 paragrafów (§) o różnej treści normatywnej, w tym § 1 art. 107 k.p.a. zawierający jeszcze kilka punktów o zróżnicowanej treści normatywnej. Powyższe liczne niedociągnięcia uniemożliwiają należyte ustalenie (uformowanie) wzorca kontroli Sądowi kasacyjnemu. Tak zbudowane zarzuty kasacyjne nie wypełniają wymogów p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt I OSK 1669/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym niniejszym trzeba, co szerzej przedstawiono wyżej, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem odwoławczym (stąd, wymóg przymusu adwokackiego przy jej sporządzaniu, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania ani uzupełniania tego rodzaju skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Tym samym sformułowane w środku odwoławczym, wbrew wymogom p.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów wskazywanych wyżej nie mogły odnieść zamierzonego skutku (zob. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r. II FSK 557/07; 6 lutego 2014 r. II GSK 1669/12; 14 marca 2013 r. I OSK 1799/12; 23 stycznia 2014 r. II OSK 1977/12; 16 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1627/14, 15 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1218/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 1067–1076). Nie wskazano też, co należy zupełnie marginalnie odnotować, wszystkich wymaganych publikatorów aktów normatywnych, tj. roku wydania, numeru i pozycji Dziennika Ustaw, w jakich zawarte są normy (przepisy) prawa uznane przez skargę kasacyjną jako naruszone przez wyrok Sądu I instancji. Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Najdalej idącym zarzutem jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut nr 3) w związku z przywoływanymi w środku zaskarżania przepisami prawa nie w pełni do wymogów sądowej ustawy procesowej (p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu tego nie podzielił. W ocenie Sądu odwoławczego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego lakoniczne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu. NSA podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. odpowiednio wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt I CSK 573/18; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 740–747). Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Tym samym również, sformułowane nie w myśl wymogów p.p.s.a zarzuty naruszenia wskazywanych wyżej przepisów k.p.a., w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za bezzasadne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13, z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13, z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13, z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13 oraz z dnia 27 sierpnia 2021r. sygn. akt I OSK 474/21 i I OSK 604/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy wskazać, że skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Sąd odwoławczy podziela argumentację oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. W związku zarzutami kasacyjnymi, sformułowanymi nie w pełni do wymogów p.p.s.a., godzi się przypomnieć za orzecznictwem podzielanym przez skład orzekający, że przepis art. 229 u.g.n. ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie przepisów u.g.n. Odnosi się on zatem do sytuacji prawnych zastanych w chwili wejścia w życie przepisów tej ustawy i nie można go stosować do innych przypadków. Z tych względów postępowanie zwrotowe może się toczyć, jeżeli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego pozostają właścicielami nieruchomości. Brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet" (zob. wyrok NSA z dnia 21 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 1073/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Judykatura podkreśla, że badanie spełnienia przesłanek określonych w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. może nastąpić jedynie po ustaleniu, że nie zachodzą warunki opisane w art. 229 u.g.n. Niezależnie zatem od przyjętej przez organ formy rozstrzygnięcia, która jest w orzecznictwie sądów administracyjnych przedmiotem odmiennych interpretacji, stwierdzić należy, że istota rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości polegająca na zbadaniu przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia mogła stać się przedmiotem rozważań o ile nie zachodziłyby warunki wyłączające roszczenie, o których stanowi art. 229 u.g.n. (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 25 lipca 2018r., sygn. akt I OSK 2283/16 publ; por. E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 1568). W odniesieniu zaś do kwestii wyboru sposobu zakończenia postępowania administracyjnego w formie decyzji odmownej czy decyzji umarzającej postępowanie, zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych można zaobserwować, wzmiankowaną wyżej, pewną niestabilność (chwiejność) poglądów co do przypadków umorzenia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. I OSK 2458/19 i przywoływane tam judykaty, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym niemniej można wyłonić słuszny kierunek zmierzający do przyjęcia, że decyzję odmawiającą żądaniu strony należy wydać wtedy, gdy domaga się ona uprawnienia jej nienależnego, natomiast gdy strona domaga się uprawnienia w ogóle nie przewidzianego w przepisach prawa, należy postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. Jedną z fundamentalnych zasad państwa prawa jest bowiem zasada, że kompetencji organu administracji publicznej do działań władczych nie można domniemywać. Organ władny jest zatem orzekać w sprawie prawnie uregulowanej, a gdy uprawnienie istnieje tylko w przekonaniu strony, to postępowanie będzie dotknięte bezprzedmiotowością. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 229 u.g.n. sformułowaniem "roszczenie nie przysługuje" powoduje niemożliwość załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony domagającej się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n. Jednakże cały czas jest to orzeczenie o charakterze merytorycznym tj. oddalającym wniosek o zwrot, nie zaś formalnym, jakim jest umorzenie postępowania. Innymi słowy zastosowanie art. 229 u.g.n. powoduje skutek w postaci odmowy zwrotu, nie zaś umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego (zob. I OSK 2458/19). Przenosząc powyższe w okoliczności sprawy stwierdzić trzeba, że przeprowadzone przez organ czynności dowodowe i zgromadzone w ich toku dokumenty pozwoliły na przyjęcie, że zostały wypełnione warunki, o jakich mowa w art. 229 u.g.n. Próżno zatem oczekiwać merytorycznego zbadania pozostałych przesłanek przewidzianych dla zwrotu nieruchomości, skoro prawidłowym i niekwestionowanym pozostawał rezultat badania przesłanek z art. 229 u.g.n., co słusznie zaaprobował Sąd wojewódzki. Z akt sprawy, z treści zapisów działu II ksiąg wieczystych prowadzonych do spornych nieruchomości (działek) oraz wypisów z ewidencji gruntów bowiem wynika, że stanowią one w chwili obecnej własność osób fizycznych i prawnych. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko Wojewody, że co do nieruchomości opisanych w pkt 1 decyzji Starosty zachodzi bezprzedmiotowość postępowania o zwrot nieruchomości, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., gdyż przestała istnieć faktyczna możliwość przyznania stronie prawa do ww. nieruchomości, konsekwencją czego powinno być umorzenie postępowania administracyjnego. W realiach sprawy, mimo przekonywująco kwestionowanego sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w rozważanym przedmiocie, Sąd I instancji dokonał merytorycznej oceny legalności kwestionowanej decyzji w zakresie żądania skarżącego kasacyjnie w związku z zarzutem naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., a także w granicach sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena wynikająca z zaskarżonego wyroku jest prawidłowa. Nie można jednak podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, że naruszenie sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, przez umorzenie w części postępowania zwrotowego zamiast odmowy zwrotu nieruchomości, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżony wyrok został wydany m. in. na podstawie art. 151 p.p.s.a. (w kontekście rozważanego zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a.), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) może zatem nastąpić jedynie wtedy, jeżeli to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Tylko takie naruszenie przepisów, które mogło spowodować, że wynik sprawy mógłby być inny, gdyby do tego naruszenia nie doszło, powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd. Innymi słowy, Sąd, uchylając decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., musiał wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (por. odpowiednio wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 904/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów nie sposób zgodzić się ze środkiem odwoławczym, że umorzenie postępowania naruszyło prawo strony do merytorycznego załatwienia sprawy, a zarazem zarzuty w tym zakresie są nieusprawiedliwione. Tym samym w okolicznościach sprawy uwzględnienie środka odwoławczego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (w związku z naruszenie prawa procesowego - art. 105 § 1 k.p.a.) mogłoby mieć znaczenie wówczas, gdy po wycofaniu decyzji z obrotu prawnego, mogłoby to doprowadzić do innego (korzystnego dla skarżącego) wyniku sprawy, co w niniejszym stanie faktycznym nie zachodzi (por. odpowiednio wyrok NSA z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 2207/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Zrealizowana przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna pozwala stwierdzić, że nie miały miejsca naruszenia art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a. w związku z powoływanymi przez stronę skarżącą konkretnymi (normami) przepisami prawa, w tym w istotnej części zarzutami kasacyjnymi skonstruowanymi wbrew wymogom p.p.s.a. Godzi się zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, dotyczącej rzetelnie zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli w następstwie wniesienia skargi na ostateczną decyzję Wojewody z 2023 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 sygn. akt I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, a odmienne zapatrywanie strony skarżącej kasacyjnie w tym zakresie pozostaje w realiach sprawy chybione. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.